第二章 议会与法（1 / 2）

都铎时期的议会被看作全国公意的基础，议会法令被看作全国共同体必须服从的决定。1365年，首席法官罗伯特·索普爵士（Sir Robert Thorpe,Chief Justice）在解释法律时认为，每一个人都应该知道议会的法案或法令，因为“议会代表王国”（body of all therealm），无论法案是否在当地被公布过。从14世纪末起，议会作为一个整体，被认为具备一种权威，即不同于“国王权威”（King''s authority）的“议会权威”（authority of parliament）。15世纪中叶以后，“议会的权威”一词经常出现在法令中，比如“法令在三个等级的同意下被国王制定，并根据议会的权威”。对此，埃尔顿（G.R.Elton）评论说，“都铎前夕，英国议会已经在政治上代表着民族”。

都铎时期，议会和君主紧密合作，形成了“王在议会”（King in the Parliament）的传统，原本由上院（House of Lords）和下院（House of ons）构成的议会，现在变成由国王、上院和下院共同组成的议会，国王成了议会的组成部分。在专制主义（absolutism）时期，英国议会没被废止或流于形式，相反与专制君主一起成为专制制度的基础，这在欧洲是一个特例。玫瑰战争中，英国的封建贵族“集体自杀”，此后英王和议会的关系也发生转变，贵族们没有能力对抗王权，议会也就失去了原先贵族用以限制王权的作用。相反，由于获得议会的支持，王权统治的合法性大大增强了，这是理解都铎王权和议会关系的根本所在。“16世纪幸存的（议会）是分担统治的（机构），而不是视自己为政府对手的机构”。议会以民族的代言人自居，成为被英王利用的工具，也就和王权一起走出了中世纪。

“王在议会”是英吉利民族国家诞生时英国统治者对于自身权力合法性的体现。宗教改革时期，英国议会通过一系列重要法案，不仅顺利处理了亨利八世提出的棘手的离婚案，而且宣布“国王拥有至高无上的权力”，确立了国家和教会之间的新型关系。更为重要的是，议会通过和都铎君主的合作，强调了英王作为现代国家主权的象征，使都铎君主在议会的支持下登上了专制主义的巅峰。亨利八世在1543年说：“我们被法官告知，我们从未像在议会中一样站得高，在这里，我们是头颅，你们作为身体和我们紧密联系在一起。”对于都铎君主而言，他们依托与议会的关系实现了向现代国家元首的转变；对于英国议会而言，它们凭借对新君主制的支持，获得了在专制主义时代延续传统的机遇。可以说，“王在议会”既遵循了议会传统，又突破了王和议会二者分立的现实，本质上是在尊重传统的前提下进行的变革。当然，“王在议会”并没有否定都铎王权的至尊地位，而是强化了都铎的君主权威，表现在立法方面，就是尽管议会立法是唯一的立法，但立法最终的决定权却在国王，并且议会立法不是都铎君主唯一的统治形式，他可以从议会获得立法，也可以绕开议会发布敕令。秉承中世纪的政治原则，君主是“正义的源泉和法的给予者”，这意味着君主在实施统治时，可以通过议会进行立法，也可以通过枢密院下达指令，“王在议会”和“王在枢密院”并行不悖。在具体执行中，通过何种机构进行统治，全由都铎君主自由决定。唯一不同的是，经过议会讨论而通过的立法给都铎统治罩上一层合法的面纱，而枢密院令则是更加直接的国王命令。为了强化合法性，都铎君主甚至把议会外的敕令同法令联系起来，使其获得全国公意的效果。1539年议会通过《敕令法》（Act of Procmation），使敕令得到了法律的认可，它强调国王敕令具有议会法的权威，如此而使都铎政府获得了“执行敕令和法令的权威”。总之，对王权而言，立法不过是一种统治的形式，但是通过这种形式，政府可获得更多的公意支持。

都铎君主不仅和议会合作，而且对议会进行改造。作为从中世纪封建土壤中孕育和继承下来的协商机构，议会虽具备全国公意性，但立法功能却远远落后于司法功能。在16世纪现代国家形成与发展的历史潮流中，如何能做到既强化议会的公意性，又使之获得立法功能，转化成都铎政权得心应手的立法工具，这是都铎君主对于议会改革的双重目标。为此，都铎对上院、下院和议会立法程序三个方面进行了改革。

首先，将上院定性为贵族的立法机构，取消了法官和司法官员在上院的投票权。法官和司法官员出席议会，接受的是既不适用于下院选举又不适合于贵族之用的辅助令状（writs），使其逐渐失去在议会争论中的发言和投票权，转化成国王的立法助手。换言之，他们不再和高级僧侣及世俗贵族平起平坐，到16世纪时，已转变成专业性功能人物了。

其次，贵族与议会贵族合一，贵族议会化，上院贵族化。中世纪时，英格兰的贵族参加议会是他们的天然权利，君主的征召仅仅是王者发出召集议会的通知，贵族既可以放弃，也可以出席议会会议，决定权在贵族自己，而不在王；并且参加议会的贵族，也可能根本就没有获得参加议会的征召令状，只是经过了君主口头邀请的程序。15世纪以后，拥有贵族身份的人越来越经常受到征召，如果没有收到征召令状，可能是他们的年龄、疾病、贫穷、在海外、被拘禁等原因所造成。16世纪，当贵族等同于议会贵族以后，被召集参加议会就成为贵族的重要标志。

第三，上院贵族世俗化。自议会两院形成以来，高级僧侣即大主教、主教、部分修道院长和高级教士等，就一直是上院的重要成员。宗教改革取消和解散了修道院，由此根本改变了上院中的僧俗贵族比例。14世纪时僧侣还经常占据上院的多数，亨利五世（HenryⅤof Engnd,1386-1422）时，收到征召令的世俗贵族的数量一度降到50人以下；亨利七世时期，有48个僧侣收到召集令状，而发给世俗贵族的令状从来没有超过43人；宗教改革期间，有49个僧侣贵族收到召集令状，同期被征召的世俗贵族则是51个；到伊丽莎白统治末期情况发生了根本变化，上院仅剩下26个主教即僧侣贵族，世俗贵族达到52人。显然，上院的世俗化程度大大加强了。

都铎时期，上院的变化取决于议会自身和社会的发展，这一时期王权上升，立法权超越了司法权，法律官员及其助手所体现的司法职能弱化了，降低成为立法过程中的辅助者。贵族议会化可以看作是贵族国家化在议会的表现，贵族已被为王权驯服，他们不但依附于都铎君主，而且认可专制政体，并且在这个体制内寻找自己的地位。在权力结构转型的过程中，贵族极为珍视自己出席议会的权利，而都铎君主也不想打击其参加议会的热情，于是贵族就顺利地转变成“议会贵族”了。这种变化使上院的活动指向立法，体现出立法机构的合理化。都铎专制主义大规模地利用了议会立法，这种做法顺应了历史的发展趋势，并且也有利于议会的发展。在都铎王权的推动下，贵族发挥了日益重要的立法作用，主要表现为以下三点：首先，上院有动议权，在亨利八世后期有时甚至超过下院，比如1547年通过的所有宗教改革议案中，除一项之外全部由上院动议。第二，上院在程序和效率上更有优势。下院曾经在动议的数量上大大超过上院，宗教改革期间，下院动议了193个法案中的103个，包括大多数政府措施。但由于议案众多，且相对粗糙，遭遇反对时又会引起长时间争论，所以下院动议的效率和质量就受到质疑。到亨利八世后期，议会法案中有183个是上院动议的，下院只有127个，上院的优势已经很清楚了。第三，上院贵族对下院议员有无形的影响，因而更便于与君主合作，成为君主对议会进行管理的纽带。在16世纪英国，世俗贵族和主教是社会中的庇护者，这种庇护关系也渗透在议会的选举和立法中，因此上院更有权威，从而有利于政府对议会的管理。

都铎时期，下院的膨胀和“乡绅入侵”（Gentry Invasion）是英国下院发生的两个重大变化。16世纪，英国下院人数从世纪初的296人急剧上升到世纪末的462人，增加166人，增幅达56%。与此形成鲜明对照的是，从1603年伊丽莎白女王去世，到1832年议会改革，两个多世纪中下院只增加了51个席位，其中45个增设于詹姆士一世（James I of Engnd,1566-1625）和查理一世（Charles I of Engnd,1600-1649）在位时期。“很明显，这种令人吃惊的增长是从都铎持续到斯图亚特早期的独特的现象”。在上述增加的166席中，既有郡议席，也有城市议席，都铎时期总共增设了135个城市议席，其中亨利八世增设7个，共14名议员；爱德华六世增设17个，共34名议员；玛丽一世增设14个，共25名议员（其中3个是单议席选邑）。伊丽莎白增设的选邑最多，计31个，共62名议员。但由于伊丽莎白在位45年，所以她相对于爱德华六世和玛丽一世还是更加谨慎的。

选邑的增加没有造成城市议员增多，相反大量乡绅以市民的身份进入议会，占据了城市议席。1442年议会中，有23%的城市议员是乡绅，到伊丽莎白女王时代，乡绅议员的比例平均高达66%。综览都铎朝，下院中乡绅与市民的比例是4∶1，可见乡绅通过侵占城市议席进入下院，构成了都铎议会史上令人关注的乡绅入侵现象。对于这一现象，国内外学界多有研究，并在乡绅入侵的主动性上达成共识。但基于不同的学术立场，学者的解释又各有侧重，如宪政史学家约翰·尼尔爵士（Sir John E.Neale）认为议会是政治斗争的舞台，强调乡绅入侵是乡绅壮大的社会需求；以埃尔顿为代表的修正史学派则坚持“政府成因说”，认为乡绅入侵是政府提高立法效率、贯彻政府意志的结果。我们认为，乡绅入侵的基本原因是乡绅对国家权力的认同，或者说，是乡绅这一支新近崛起的庞大、拥有众多地产、据有地方实力的阶层和都铎国家相互整合的结果。

都铎议会是都铎王朝和英吉利民族之间最重要的“连接点”，议会作为最高的立法机关，使乡绅们很快意识到进入议会、参与立法过程是维护和扩大自身力量的重要渠道。这一时期，“私议案”（private bill）激增，下院的很多时间花在涉及地方或个人的问题上，这就是乡绅“入侵”议会的原因和结果。现代国家权力的出现向乡绅展现了前所未有的吸引力，他们急迫地与新国家认同。因此，都铎统治者不会对这种向自身靠拢的行动加以拒斥，而采取宽容和尊重的态度。

都铎时期下院的另一个变化是它的宪政地位和权利得到了保障。15世纪下院已获得和上院同等的宪政地位：两院议案不仅要在本院获得通过，而且必须得到另一院的赞同，只有这样才能提交国王批准。下院也获有特权，包括自由言论权、议员豁免权（parliamentary immunity）和自行处分议员权。由于对大多数的骑士和市民来说，下院是唯一可以利用的公共平台，所以下院议员对其特权尤其重视。在1512年议会上，普林敦（Plimpton）市民理查德·斯特劳德（Richard Stroud）因引入一项锡产品的议案遭到锡矿法庭官员的拘禁，下院坚持将其释放，并通过一项法案，宣布所有针对议员在议会中发言及行为的诉讼都无效，以此而规定了议员自由发言和免于被逮捕的特权。1523年，时任下院议长（Speaker）的托马斯·莫尔爵士（Sir Thomas More）向英王请求：“鉴于陛下召集议会所讨论的都是帝业王祚、江山社稷之计，事关重大，是以应让诚惶诚恐的下议员们知无不言。陛下应使他们相信言者无罪，否则于君于国必有大弊。因此，恳请至尊至圣的陛下、最最仁慈的国王，慨允在场每一位议员自由而无惧触犯圣怒地就其所见一切问题直抒己见。我等恳请最高贵的陛下以无上之仁慈海涵我等一切言论。无论其表达何等拙劣，敬请陛下明鉴，其每一句话都发自对国家利益、对陛下及陛下荣誉的无比珍重和至爱。”亨利八世接受了莫尔的请求。后来，下院议长在就职演说中提出言论自由的请求并被国王接受，这就成为了议会仪式中的惯例，言论自由也被视为议员的特权。

豁免权是指议会会期前后的40天内，任何议员不得因民事纠纷而被起诉，以免因其被拘押而无法完成议会议程。15世纪时豁免权的概念已获认可，1454年法官在处理议长托马斯·索普爵士（Sir Thomas Thorpe）案件时指出，除非因叛逆罪或其他严重罪行，议员应免于被捕。1542年，乔治·弗勒斯（Gee Ferrers）因债务被捕，下院坚持将其释放，在这个经典案例中亨利八世支持了下院，他说：“不仅你们本人，还包括你们必需的仆人，甚至你们的厨师和马夫都享有这项权利。”

需要指出的是，议员特权由君主来保证，也由君主来决定。都铎时期议员的言论自由并非绝对，所谓自由是指自由讨论交给他们讨论的议案，而不是自由动议自己想做的事。国王是统治者，政策由政府制定，这仍然是基本的原则，君主坚持这种原则，议员们一般也会遵守。下院议员皮特·温特沃思（Pitt Wentworth）在1576年、1587年和1593年因违反“自由讨论”原则而被捕，因为他代表了少数派的观点。涉及国家大政方针的事，无论属国内还是国际，除非经国王特许，并以议案的方式提交议会，议会才可以讨论、批评、否决或通过。这些事是专属国王的“国家事务”（national affairs）而不是“国民事务”（civil affairs）。总之，都铎时期建立了自由讨论的原则，但讨论的范围和程度取决于君主，虽然议会可以修正或否决他的建议，但君主始终掌握主动权。这种做法在伊丽莎白时代受到挑战，但遭到女王拒绝。

尽管如此，下院却发挥独特的立法作用。首先，下院独享征税权。只有下院才有权动议财政议案，国王和上院都没有这个权利，并且在赋税数额上，国王和上院只能减少不能增多。这些都是中世纪就已确定的原则，都铎时期并没有突破。其次，下院动议多数私议案。下院由选举产生，地方精英借以表达他们的诉求，个人和地方共同体通过选举代表来维护自己的利益。1510年，所有议案中三分之二源于下院，其内容包括限制经费使用、普通法改革、与丹麦的贸易、呢布工业等。流产议案中包括更广泛的经济活动和地方利益，涉及织工、工匠、商业等等。最后，下院促成立法机构和传统司法部门的接轨。都铎时期立法超过司法成为政府管理的主要法律手段，但如何做到合理立法，并在实践中能够执行，则是立法者需要考虑的实际问题。来自各地的乡绅和市民是地方自治的基层管理者，他们进入立法机构，就实现了立法和执行的衔接，从而能够有意识地推动立法，不仅维护自己的经济和政治利益，而且可以利用自身的优势，比上院贵族发挥更加重要的立法作用。

随着立法成为主要任务以及立法数量的增多，两院的程序也逐渐规范化，并趋于一致，到都铎后期，三读成为固定程序，两院都予以接受。亨利八世时期议案还有过四读、五读，甚至八读的情况，爱德华六世时期也出现过六读议案，但三读渐成为规范程序，下院非三读程序的议案，从1547-1558年的平均30%-40%,降到1581年的21%,其中还包括恩赐议案、教士补助金议案、宽恕案、剥夺公权和恢复公权等御批议案，这些议案只是走形式，一读就可通过。就三读而言，一读告知议案内容，二读允许展开辩论，三读进行细节修改，保证文本贴切和整洁。这以后，程序就不再由任何人所随意决定，包括君主在内。

议会由上院、下院和君主共同组成，其中君主的作用是其他两者无法替代的。君主可以通过议长或文书、两院联席会议，甚至亲临议院等方式，恩威并重地干预议会议程。议案在两院通过后，还须经君主的同意与签字才能成为法律。都铎君主对议案可行使否决权，1584-1585年间，伊丽莎白曾否决9个议案；1597年否决了12个议案。虽然君主无需向任何人说明为什么否决议案，但亨利八世通常会批示：“国王会考虑”，伊丽莎白也曾在1571年向两院说明某些议案被否决的缘由。尼尔曾说：“伊丽莎白女王在每一次议会中都否决议案，但没有证据表明作为一项制度它引起（议员的）评论或者不满”。君主的否决权表明君主是立法的本体，他可以接受两院的议案，也可以不接受，而没有君主的批准，任何议案都不能成为法律。