第一章 国王与政府（2 / 2）

中世纪时期，公权力的分散造成统一的行政权力的缺失。事实上，封建王权甚至可以不需要政府，“巡幸君主”（iti kings）曾经广泛存在于欧洲中世纪早期，像安茹（Anjou）帝国的建立者亨利二世（HenryⅡof Engnd,1133-1189）就不知疲倦地巡游各地。为了扩大自己的力量，包括王权在内的各种封建势力，纷纷通过建立自己的机构来巩固统治权，这使得中世纪的权力机构如王廷、市镇当局、地方官以及多种司法机构、教会机构等都各有所属，或处于彼此的较量之中，相互间的关系是分离或对抗的，不成为统一的权威或国家体系，这是欧洲封建制度的根本特征。作为封建国家名义上的统治者，国王其实是封建贵族中的第一人，他必须尊重封建规范，受到各种封建制度的牵制，并且和贵族在协商中进行竞争，以扩大自己的影响力。虽然王国尊奉国王为统治者，然而一旦王权式微，封建贵族立刻坐大，各种封建权利也成为他们争权夺利的工具。管辖多元化是造成中世纪权力分散、社会混乱的重要因素，如有学者评论说，13世纪的英国已经是欧洲组织得最好的国家，然而“以任何现代的标准看，都是令人震惊的无序、混乱、犯罪盛行和腐败”。在一个公权力私有的体制中，政治机构为私人所有，无法发挥国家的功能。

都铎王权克服了无政府状态，建立了政治秩序，由此获得统治的特权。都铎君主挑选和任命官员、指导外交事务、召集和解散议会、行使司法权，一切法令都以他的名义发布，也就是说，任何权力都来源于君主。君主代表国家，政治运作开始了从封建机制向现代职业官僚体制的革命性转变，从而为政治合理化提供了平台。转变主要体现在财务署（Exchequer）、枢密院（Privy cil）和地方政府三个方面。

财务署是中世纪沿袭下来的财政部门，其主持者财务大臣（Lord High Treasurer）虽然是由国王任命的，但他和大法官等四位贵族一起被称为“财务署男爵”（Barons of the Exchequer）。国王接受他们的监督和制约，这样就制约了国王在财政方面的独断专行。在财政管理上，沿用中世纪旧例，采用符契（tally）和拨款的方式，一旦有钱币收入，就需要在钱袋上加盖封印，登记数额、名目和缴纳者姓名。只有在符契的绘制者和刻画者共同在场时，才可以发放符契，因而手续繁杂，速度缓慢，债权人持符契到地方郡长（High Sheriff）处取钱，郡长则持符契到财务署结算。财务署只是一个结算部门，不是一个严格意义上的财政收支机构，它本身很少有现金往来。为了强化王室对财政的管理，爱德华一世（Edward I of Engnd,1239-1307）重用锦衣库（Wardrobe），爱德华二世（EdwardⅡof Engnd,1284-1327）和爱德华三世（Edward Ⅲ of Engnd,1312-1377）则利用内廷（chamber）管理财政，财务署的功能形同虚设。爱德华四世提高了“外稽查员”（fn auditor）的地位，“许多王室地产不再由财务署管理，而由一些专门任命的、不向财务署负责的‘外稽查员’管理，这种分权的后果是专管王室岁入并审理有关案件的税务法庭（Upper Exchequer）成为这样一个部门：稽查员们会对它说，账目已经在其他地方处理过了。”都铎时期，亨利七世继续加强英王对财政的管理，重用内廷官员，确立王室地产收益，并加强对监护、继承、司法讼金等封建收入的控制。国王将内廷成员的任命权完全掌握在自己手中，而内廷成员的任职也没有定制和制度保障，完全依照国王的个人意愿。内廷收益由每年大约5.2万镑增至14.3万镑，远远超过了财务署收入。1515年，内廷作为“王室领地总稽查”（General Surveys of Lands）的地位由议会法案确定下来，它不但有权接管财务署的收入，而且在宗教改革（Reformation）之前成为和财务署、兰开斯特公爵领地事务会（cil of the Duchy of Lancaster）并列的三个王室财政机构之一。尽管英王在财政机制方面的权力仍然不够集中，但是，亨利七世通过立法方式，明确了国王特权及机构的运作形式。

宗教改革为财政机构改革提供了最佳契机。宗教改革中，亨利八世没收了教会财产，增加了王室收入，1530年王室固定收入约为10万镑，十年后就增加到每年22万镑。面对激增的王室收入，无论是手续繁琐效率低下的财务署，还是完全依凭国王特权、运作无序的王室领地总稽查，都难以适应新的变化。16世纪30年代，亨利八世以托马斯·克伦威尔（Thomas,wel,c.1485-1540）为助手，通过议会设立了一系列税收法庭，目的是有效保证宗教改革的经济收益。1536年，他通过议会法令成立增收法庭（Court of Augmentations），这是第一个专门设立的法庭，目的是管理被没收的修道院财产，该法庭有权就修道院地产的出让、租赁进行裁定，并决定收取骑士捐和什一税。根据法令规定，该法庭设庭长一名、司库一名、法务官一名、书记员一名、律师一名、门房一名、信差一名、征税员17名、稽查员10名。增收法庭的建立实现了对教会财产的整顿和变革，满足了宗教改革初期王权掠夺教产的需要。与不掌握现金、只能通过符契和拨款进行调拨的中世纪财务署不同，同时也与完全依赖君主意志的内廷不同，增收法庭成为第一个既服从中央集权、又有着系统规章制度的财政机构，使英国的财政机构走上了合理化、制度化的发展道路。

以增收法庭的改革方式为样板，都铎王朝迅速建立起一套中央集权的、制度化的财政法庭机构：1540年建立首年俸与什一税法庭（Court of First Fruit ahs）和监护法庭（Court of Wards），1542年明确王室领地总稽查专门管理王室在亨利七世时期和托马斯·沃尔西（Thomas Wolsey）专权时期获得的土地财产，并将监护法庭和其他管理国王捐税的财政机构合并为监护继承法庭。议会法令对上述四个法庭的管理权限、结账时限、专职人员及其职责、在中央和地方的征收机制都作了规定，于是，它们和财务署、兰开斯特公爵领地事务会一起，组成起一套既服从王权管辖，又有明确分工的财政机构体系。通过这些法庭的运作，都铎王权克服了财政多元管理的混乱，结束了中世纪王权对现金控制软弱的局面。

在财政机构变革的过程中，都铎王朝经历了剧烈的政治动荡。1540年，积极倡导宗教改革和政府改革的克伦威尔因失宠被杀；几年以后，难以捉摸、反复无常的亨利八世去世。从1547年起，英国又经历了爱德华六世（Edward Ⅵ of Engnd,1537-1553）幼年执政、萨默塞特公爵（Duke of Somerset）和诺森伯兰公爵（Duke of Northumberl and）的专权与倒台，随后是玛丽一世（Mary Tudor,1516-1558）复辟天主教（Catholicism），以及伊丽莎白女王在逆境中继承王位。但是，由王权统一领导和控制财政已成为都铎统治的共识，因此1547年议会通过法案将国王总稽查法庭并入增收法庭，1554年又将增收法庭和首年俸与什一税法庭并入财务署法庭（Court of the Exchequer）。此后只有兰开斯特公爵领地事务会和监护继承法庭单独存在，它们分别管理兰开斯特公爵领地收支和临时性的来自监护权、继承权的收支，而财务署法庭则管理国家总体财政收支。这种财政机构框架一直沿袭到19世纪初才发生根本的变化。

为了应对现代国家前所未有的行政管理需求，不但要对政府的财政机构作出相应的变革，还要对整个中央政府机构做出根本性调整。中世纪时期，政府机构具有分散性特点，为了克服这一倾向，都铎把中世纪的领主会议，即咨议会（cil）改造成以咨议为中心的枢密院，确立了它的核心行政地位，开始建立统一和制度化的现代国家机构。中世纪的咨议会由大贵族组成，是封建性的协商机构，贵族通过这个机构和君主协商，帮助君主进行统治。作为君主身边最重要的商议和决策平台，咨议会一直负有重要的司法权和立法权。大贵族和高级教士始终是咨议会的主要成分，他们把与君主协商看作是天然的权利，并把咨议会当作控制和影响王权的场所。为强化君权，中世纪英王相继使用国玺（Great Seal）、王玺（Privy Seal）乃至御玺（Sig）以代表自己，并设立相对固定的掌管人员即大法官和掌玺大臣（Lord Privy Seal）。然而多种印玺及机制的产生不仅没有从根本上确立君主的权威，反而在一定程度上出现令出多门的现象，如在15世纪，英王可通过由国王自己使用的御玺、大法官掌握的国玺和掌玺大臣掌握的王玺三种玺印中的任何一个签署文件，咨议会则借助于掌玺大臣合盖王玺发布命令。玫瑰战争期间，咨议会完全沦为封建贵族争权夺利、控制王权的政治工具，表明只有统一集中的政治权力才能发展出有执行能力的行政机构。

16世纪初，国务秘书（Secretary of State）掌管国王御玺成为国王的近臣，但他仍然不是咨议会的当然成员。克伦威尔担任首席国务秘书（Principal Secretary of State）后，不仅提高了自身的地位，同时也推动了咨议会改革。1534年4月，在离婚案中获得亨利八世信任的克伦威尔出任国务秘书，他以议会法令的方式，终结了中世纪的二元权力架构。随着各项宗教改革政策的推行，国务秘书成为政令所出之处和王室政府行政的核心，改革内容涉及教俗关系、财政管理，以及司法、外交、宫廷地方叛乱等各方面事务。各个政府部门向克伦威尔请示，或者通过他向国王汇报，他以国王或他自己的名义发布命令，所以国务秘书就成为王室和各行政机构、王室和议会、王室和民众的中介。为了应对大量的行政工作，克伦威尔招募有才干的年轻人出任秘书，将国务秘书发展成为既能处理例行公务，又能应对紧急任务的行政官员。他还让国务秘书的书记兼办王玺处事务，将王玺处变为从属于国务秘书例行公事的机构。1536年的法令确认了国务秘书向各部门发布命令的权力，并规定掌握御玺和王玺的书记可以领有常规收入，国务秘书官署这个行政中心就成为一种制度化机构。克伦威尔对于国务秘书的集权，理顺了王权和行政管理的关系。

国务秘书成为行政核心后，咨议会不再具有决策功能，而转变为王权的咨议和行政管理机构枢密院。在1534-1536年宗教改革的关键时刻，为提高工作效率，国王和克伦威尔身边出现一个近20人的会议核心，包括教会、财政、司法等各方面要人，如坎特伯雷大主教托马斯·克兰默（Thomas mer,Archbishop of terbury）、温切斯特主教斯蒂芬·加德纳（Stephen Gardiner,Bishop of Wier）、诺福克公爵、萨福克公爵（Duke of Suffolk）以及爱德华·西摩（Edward Seymour）等。他们和克伦威尔一样，就宗教、外交、军事、行政和司法等各方面向国王提出建议，由亨利八世定夺。终都铎一朝，虽然枢密院渐呈缩小趋势，但其工作量倍增，而且枢密院成员的工作非常努力。在16世纪20年代，以及40-60年代，枢密院通常一周开三到四次会，到1590年则通常每天碰面，有时早晨和下午都开会。枢密院不仅是咨议机构，也是行政管理机构。无论君主做什么决定，枢密院都必须忠实地执行。尽管枢密院在咨议功能上是被动的，但在执行过程中却拥有完全的主动性。枢密院的行政管理工作极其繁杂，涉及战争与和平、外交、军队、财政收支、宗教、社会治安、地方政府、私人事务、发放特许权等具体问题，已经表现出现代国家权力的“全能”特点。它经常给治安法官发布命令，包括调查骚乱和犯罪、逮捕和惩罚不从国教者（nonists）、执行法令反对流民（vagabonds）和非法游戏，保护耕地拆除非法圈地、规范酒馆、收集中央政府需要的信息等。在经济与社会立法方面，枢密院以君主的名义发布敕令，涉及工资和物价、谷物供给、监督济贫、反对商品投机等。这些敕令由财务署和星室法庭（Court of Star Chamber）执行。枢密院也会派出巡回法官（circuit judge），检查、评估地方官员尤其是治安法官的工作；它还经常向地方发送由七八个枢密大臣（Privy cillor）签署的政府信件，指导地方工作。除了发布正规命令或非正式的信件外，枢密大臣还会亲自到地方督促政策的执行，处理有关犯罪、防御、宗教、军训、海防、港口修护、税收、食物分发、济贫等问题。1585年以后，因英西战争临近，郡守作为地方军事长官同枢密院保持直接联系，或直接由枢密大臣充任。比起治安法官，他们对于中央动议的反应更为迅速，他们及时从地方向中央发送信息，构成上通下达的双向交流渠道。

纵观都铎一朝，君主掌控着国家的根本决策，枢密院只是行政机构，以这个机构为依托，都铎君主形成了“王在枢密院”（King in the Privy cil）的统治方式。枢密院同时也是半司法机构，发挥着查询煽动暴乱、叛逆和重大经济犯罪的职能。枢密大臣由国王指定，并且只向国王负责。“如果说中世纪的咨议会对国王起到牵制作用，有时甚至指导国王如何行动，那么都铎时期的枢密院则是国王的奴仆”。尽管枢密大臣可以就相关问题向国王提出建议，但是，这是枢密大臣对君主应尽的义务，而不是天生的权利。枢密院和君主之间，前者是建议者，后者是决策者，是否采纳，甚至是否考虑前者的建议，完全由君主个人定夺。都铎君主固然还保留着中世纪那种与贵族商议的传统，但商议不再是被商议者的权利，而仅仅是君主开明的美德。由谁提供建议也由君主说了算，这是都铎诸王独有的权力。

亨利七世时期枢密院规模最大，多达227人，但被指定为枢密院成员并不意味着国王就一定召集这个人开会，更不意味着他有权不经召集参加会议。在上述227名枢密院成员中，有44人从未参加过任何会议；在183个参加过枢密院会议的人中间，经常出席会议的有20人，活跃的大约只有12人。亨利七世对枢密大臣的选择有全权，“忠诚和能力成为亨利枢密院成员资格的根本标准，强势的贵族、主教、民法或者宗教法的学者全都包括，但是只在国王的意志之下”。亨利八世时期相继出现了两位能干的枢密大臣，从1515年担任大法官起，托马斯·沃尔西就深得英王信任，因而被某些观察家评价为“ipserex”（真正的国王）。当然，亨利是终极的决策者，沃尔西只承担执行职能，而且他因为不能跟上宗教改革的步伐，后来被亨利抛弃了。16世纪30年代，担任国务秘书的克伦威尔成为枢密院的领导者，并对枢密院进行改革。但是，这种改革并未改变国王和枢密院的关系，也未影响政府决策的过程，他“改变的是管理活动的层面，曾经由沃尔西个人承担、克伦威尔监督管理的焦点，现在集中于一个机构中，其做出的决定和个别大臣的来去无关”。有学者评论道：“为了庇护和好处，亨利的大臣和廷臣投身于持续的政治投机和竞争，但是，国王保有根本的权力源泉”。伊丽莎白一世和枢密院的关系在都铎时期最为典型，女王不欢迎、也不期待枢密院达成一致的建议，以免使自己为难，可能正因为如此，她允许枢密院内部派别对立，如1560年代罗伯特·达德利（Robert Dudley）和伯利勋爵威廉·塞西尔（William Cecil,Lord Burghley）之间、1590年代埃塞克斯伯爵罗伯特·德弗罗（Robert Devereux,Earl of Essex）和罗伯特·塞西尔爵士（Sir Robert Cecil）之间的不和。约翰·戴维斯爵士（Sir John Davis）指出：“她（女王）通过他们（枢密大臣）看和听，但是判断和选择全在自己”。在继位、婚姻、苏格兰的玛丽等敏感问题上，大臣们以个人或集体的方式试图左右女王，但是极少成功，而她拒绝或者不理会枢密院建议的情况则屡见不鲜。像亨利八世一样，伊丽莎白相信她的权力是由上帝授予的，她的行政权不受其顾问们的影响。她把自己视为国家政治体制的首脑——一个不受身体指挥的头脑。罗伯特·诺顿爵士（Sir Robert Norton）评价说，“尽管（女王）经常和大臣商议，在做决定方面她是绝对的，这一点在其晚年时尤为明显”。

地方行政机构改革也是“都铎政府革命”的重要方面。都铎时期，亨利八世首先加强对西南和北部边区的管理。威尔士在15世纪时盛行“边区习惯”，贵族分裂势力猖獗，国王的命令难以推行。1534年和1536年的法令正式以英格兰的普通法（on Law）体系取代威尔士的习惯法（ary w），废除了威尔士边区（Welsh Marches）的自治特权。在与苏格兰接壤的北部边区，珀西（Percy）、内维尔（Neville）等大家族一直拥有司法和军事特权，1536年北部发生都铎史上规模最大的宗教暴动，即所谓的“求恩巡礼”（Pilgrimage of Grace）。亨利八世在镇压暴动后，于1537年设立北方事务会（cil of the North），它直接受制于国王和枢密院，拥有统辖北方各郡的全权。通过宗教改革，都铎王朝彻底根除了旧贵族割据的状态，巩固了不列颠统一的基础。

在地方管理体制上，都铎政府保留了中世纪形成的多种地方权力机构，如郡法庭（ty Court）、百户区法庭（Hundred Court）、城市法庭（City Court）、庄园法庭等，随着专制王权的加强，它们成为现代国家体制下的自治机构，服从于至高无上的王权。为了强化地方管理，都铎政府保留了教区（parish）体制，并将其改造成为基层行政单位，通过使用不付薪金的地方乡绅和灵活运用各种委员会，形成了教区和委员会结合的地方治理模式。委员会是为完成特定的职责由中央授权组成的组织，有些委员会是调查性的，如1552年的补助金委员会、1570年以后许多郡的不从国教者调查委员会、1548年成立的圈地调查委员会、1549年教会法（ Law）起草委员会等都属于临时的性质。它们将调查结果上报国王或大法官，通常是枢密院，自身没有实际执行的权力，其报告也未必为政府所采纳，如教会法起草委员会的报告就在1553年被拒绝，该委员会也在爱德华六世时被解散了。与调查委员会不同的是行政性或者司法性的委员会，如直接税委员会、征兵委员会、采购委员会、水利委员会等。它们不仅有权收集证据，同时还有强制执行的权力，如征兵委员会可以惩罚犯过错者，水利委员会能够发布命令，要求对水利设施作必要的修理，司法性质的委员会最能体现国王的权威，它们以国王的名义管理普通法，惩罚罪犯。有的司法委员会由高级官员组成，有的则由地方上有相应能力的人组成，形式灵活，弹性较大。委员会弥补了官僚制度的不足，大大增强了都铎时期的国家整合能力。一方面，国王得到地方集团的认可和合作，将地方权威整合进国家权威之中；另一方面，地方贵族、乡绅和律师经王室的信任而提高了自身的威望，将君主的意志贯彻下去，实现了郡、城镇和乡村的自理。因此，委员会是都铎整合整个国家的关键机制，并被誉为都铎“有效统治的真正秘密”。

在都铎委员会体制中，治安委员会（issions of the Peace）的应用最为广泛。治安法官起源于14世纪初的治安维护官（Wardens of the Peace），其职责是维护公共安全。治安法官没有薪金付给，只领取出席季法庭（Quarter Session）时每日4先令的补贴。法令规定，每年拥有20镑地产收入者方可担任治安法官，因面乡绅是地方治安法官的主要充任者。爱德华三世时期，他们获得了逮捕犯罪嫌疑人、审判除叛逆罪（treason）外的大部分案件的司法权。14世纪中叶黑死病（Bck Death）暴发后，他们又被授予监督和规范地方市场、固定物价和工资等社会管理的职能，实际上拥有了对地方事务的部分治理权。都铎时期，治安法官具有的经济和社会职能主要包括以下几个方面：第一，实施济贫。1531年法令授权治安法官甄别流浪者，惩罚有劳动能力的流浪者，强迫他们进行劳动；对无劳动能力者，在予以登记后准许行乞。1547年的议会法案进一步授权治安法官加强对流浪者的管理和处罚，可以采取火烙、定期奴役、终身奴役，直至处死等手段。1552年的法令授权他们负责监督教区的济贫工作，各教区指定两名济贫员，由他们向教区居民征收济贫说。第二，管理贸易。治安法官有权规定和管制物价，颁发地方性工商业条例，规范度量衡器具，监督粮食的生产、仓储与买卖，监督呢绒和酒类的生产质量，并防止囤积和垄断。第三，维护宗教安全。负责向枢密院报告任何从罗马偷运十字架、宗教绘画，或其他“迷信物什”的人及住址，对不参加国教圣事的人进行罚款，搜查教皇书籍，将不从国教者驱离教区等。第四，社会管理。1563年的《技工法令》（Statute of Artificers）授权治安法官每年规定一次当地技术工人的工资，并对劳工与雇主之间的纷争作司法裁决，由此，治安法官操控了对教区居民的控制管理权，成为王室政府在地方上的主要代理人。都铎时期，治安法官被称为都铎的“女佣”（charwoman）；在1582年首次出版的治安法官引导手册中，威廉·伦巴德（William Lambard）抱怨太多的法令需要执行，腰都被压弯了。

都铎政府不仅将地方乡绅纳入了国家的权力框架，而且加强了对他们的监管和教育。在纪律监督方面，巡回法官负有监督并向枢密院汇报治安委员会工作的职责，治安法官会被问责，或被责令在地方上公开认错或者道歉，甚至被撤职。与清洗和惩罚相比，都铎政府更多采用宣传和教育手段，加强乡绅的法律意识，培养他们的责任感。从沃尔西开始，一直到1530年，都铎政府都要求郡守和治安法官每年进行宣誓，宣誓内容包括不能反抗王室命令、不能接受贿赂和组织腐败的陪审团、严格管束副手和文书等。治安法官的宣誓在星室法庭举行，要求治安法官尽可能参加，缺席者要在本郡由巡回法官引导宣誓，并需要听取关于治安法官职责的布道。伊丽莎白时期，布道演说由大法官向巡回法官发表，再由他们向各郡的治安法官传达。

在都铎王权的推动下，以财政、枢密院、地方政府体制为主要内容的行政改革，结束了中世纪政出多元的状况，实现了政治权力所有权和执行权的分离，在英国历史上第一次建立了统一的、以行政执行为己任的政府，将王国行政推进到现代政府状态。这就是“都铎政府革命”的实质。随着“都铎政府革命”的推行和现代政府的确立，都铎时期的国王私仆和国家官员合二为一，都铎政府迈进了现代官僚制度的门槛。这是都铎王权对现代国家建设的重要贡献，也是“都铎政府革命”的另一项重要内容。