第一章 议会制度改革（1 / 2）

议会改革（parliamentary reform）是19世纪英国政治的一条主线，其目标是实现从寡头政治制度向大众民主制度的转变。改革前的议会选举和运作机制被称为“旧制度”（the old system），它是英国贵族寡头统治的基础。这个制度在确立之初，即光荣革命发生以后，是当时的世界上最开放和最有包容性的政治制度，其最大的特点就是把君主一个人的统治转变成贵族集体掌握国家政权，因而克服了专制的王权。当时，英国主要的财产形式是土地，土地贵族是英国最强大的社会力量，由贵族集体掌握政权，显然是一种巧妙的安排，具有某种合理性。

“旧制度”的基石是议会选举制度。光荣革命后专制王权被克服，议会成为国家权力的中心，谁控制议会谁就控制了国家的权力，因此争夺议会就是争夺国家的权力。贵族集团作为一个特殊的阶级群体，恰恰是通过控制议会而控制了国家权力，做到这一点的奥秘就在“旧制度”。

一直到1832年第一次改革之前，议会选举制度基本上没有变化，保持着中世纪的许多特征。制度之“旧”主要表现在三个方面，一是选区划分和议席分配不合理，造成大量的“衰败选邑”（Rotten Bhs）。英国选区分郡选区和城镇选区两种，后者被称为“选邑”。1800年爱尔兰合并之后，英国下院有658名议员，1830年的分配比例为：英格兰489名，威尔士24名，苏格兰45名，爱尔兰100名。就郡选区而言，英格兰有40个郡，除约克郡比较大，选送4名议员外，其余39个郡不论人口多寡、面积大小，一律选出2名议员。城镇选区比较复杂，当时英格兰共有202个选邑，其中195个选出2名议员，5个选出1名议员，伦敦城（City of London）和威默斯（Weymouth）各选派4名议员；牛津大学和剑桥大学也各选2名议员。

议席如此分配，是沿用中世纪的遗传，从13世纪起，历代君主给某些特定的城镇颁发特许状，让他们取得向议会选送议员的特权。当时那些城镇也许是比较繁荣的，但经过几个世纪的世态变迁，有许多已经衰落了，其中20多个甚至成了“衰败选邑”。比如从17世纪开始，老萨勒姆（Old Sarum）就没有人居住，只是一片田地，但它的产权所有者保留着投票的权力，在1831年选举中，它有11张选票，可以选出两名议员！与此相对照，在工业革命中发展起来的大城市，比如曼彻斯特、伯明翰、利兹（Leeds）等，因为历史上不是选邑，不能独立地选举自己的议员，而需要参加郡的选举，属于农村选区的一个部分，它们在1831年的人口分别是18.2万、14.4万、12.3万。19世纪初，在英国49个大城镇中有21个不是选邑。

此外，就不列颠整体而言，英格兰议席过多，其他地区相对太少；就英格兰而言，南部和西部议席集中，伦敦和北部议席太少，并且郡选区的比重太小，选邑议席高度集中，大郡和小郡都只能选送两名议员，与人口不成比例。

第二是选民资格陈旧而不合理。郡的选民资格依据1430年一项规定：凡年收入40先令以上的自由持有农（freeholder）拥有选举权。在当时，40先令是一笔不小的财产，可是到18世纪以后就不值钱了，但“自由持有农”的身份规定却排除了大量的农村人口，因为在持续一二百年的圈地运动中，自由持有农大量减少，在19世纪初，符合这一规定的只有18万人左右，在1831年占农村人口的4%。在苏格兰，郡选举资格更高，拥有价值100英镑资产的人才有选举权，因此绝大多数人被排除在选举权之外。

城镇选民资格千奇百怪，每一个选邑都有自己的选举权标准，大体上可以归为六大类：（1）自由民（Freeman）选举权，所有具有“自由民”身份的人都有选举权。“自由民”的身份因继承或做学徒而获得，也有市镇授予的荣誉，但实际标准因地而异。（2）济贫税（Scot and Lot）选举权，缴纳济贫税的人都可以是选民。（3）房地产（Burgage）选举权，某些选邑的选举权附着在房产或地产上，谁拥有这些不动产，谁就获得相应的选举权。（4）市镇团（Corporation）选举权，只有当地市镇团的成员才能选举议员，但市镇团不是选举产生的，往往由地方寡头组成。（5）自立户（Poter）选举权，凡成家立业、自立门户的人都有选举权。（6）在有些地方还有自由持有农选举权，类似于郡的自由持有农标准。

在六类选邑中，实行自由民选举权的选邑中选民最多，其人数加在一起，可以占英格兰选民总数的三分之一。一个选邑可以有几种不同种类的选民资格，一个人也可能在几个选区内拥有投票资格，这就是“多重选举权”（pluralvotes）。选举方式是公开计票，而不是无记名投票。

各郡的选民数会有很大变化，比如1774年约克郡选民数是2万，萨默塞特郡是8000;1807年前者增加到2.3万，后者减少到6300.但总体上看，郡选民的人数在增加，英格兰40个郡的选民，在1715年有15.87万人，1754年有17.73万人，19世纪初达到18.825万人。由于有“自由持有农”这项标准，所以农村选民比例很小，很少超过成年男子的10%。

各选邑选民数一般很少，在英格兰202个选邑中，有一半以上选邑的选民少于300人，50多个选邑的选民数不到50人；超过1000名选民的选邑有43个，只有7个超过5000人。在1754年，布里斯托尔（Bristol）有选民5000人，占成年男子人口的33%,而临近的巴斯只有30名选民，占成年男子人口的1%。按照职业划分，选民中的40%是工匠，20%是零售商，6%是商人和工厂主，14%是绅士和专业人士，14%是半技术工人和非技术工人。因此，工业化之前的城镇选民，个体生产者和店主是绝大多数。

改革前的议会选举权制度排除了所有的女性，男性中只有11%-16%的成年人有选举权。尽管这个制度通过选举产生议员，但由于选举权极其狭小，因此时时散发着寡头政治的气息。

第三方面是选举方法腐败。首先，在每一次大选中，有很多选区其实是不经过竞选的，候选人的提名权掌握在当地贵族手中，如果贵族们之间没有分歧，选民的投票就只是走形式了。在1832年之前的历次大选中，最多只有1/3的选区有竞争选举，比如在1761年大选中，英格兰只有40个郡中的4个郡、202个选邑中的42个选邑有竞争选举。有时候，竞争的家族会达成协议，双方各拿1个席位，避免开销太多的竞选费。无竞争的选举在衰败选邑中频频发生，因为这类选邑基本上就控制在一些重要人物的手中。

在需要竞争的选区，贿选就是成功的关键，竞选双方都要付出巨额的选举费用。在1780年大选中，查尔斯·巴罗（Charles Barrow）从伦敦把150名选民运送到格洛斯特（Gloucester）投票，支付的旅行费高达1500个几尼（1几尼=1英镑1先令）。到18世纪末，有议员抱怨说：“现在很少有人能够支付一场选举中的竞选费用。"1807年大选中，约克郡的竞选费用达到了25万英镑。按照惯例，候选人要承担选民的旅行和住宿费，还要“款待”选民吃喝；一张选票值多少钱明码标价，投票时一手交钱，一手交票。特别是在选邑，投票时的场面一片狼藉，竞争的双方都以酒肉争夺选民，弄得醉汉满街皆是。

选举方法也造成选举制度的种种弊病，当时实行公开投票制，选民在众目睽睽之下把选票投向哪一方，大家都看得很清楚：拿了别人的钱，自然要把选票投给买票的一方；如果选民是竞争一方的佃户或商业客户，那就不可能有任何选择。此外，暴力和胁迫事件时有发生，一些候选人雇人袭击竞争对手的支持者，有时还出现绑架选民、冒充死去的或缺席的选民进行投票的事件。

综上所述，19世纪初的英国议会制度有三个方面问题：选举权狭小、议席分布不合理、选举方式腐败。三方面问题综合到一起，就使得这个时候的英国议会不是一个民主机构，而是贵族寡头制的工具。

按照当时的规定，议员有财产资格限制，郡选区要求年收入600英镑以上，选邑是300英镑。议员不领取薪金，只有贵族家庭出身、或者很有钱的人才会想去当议员。在这样一种议会制度下，贵族控制了选举，选出贵族子弟或贵族的亲信出任议员，达到贵族控制下院的目的。确实，在19世纪的前30年里，下院约200个议席是由贵族控制的；贵族通过自己的人控制下院，而贵族自己则组成上院，再由上下两院组成政府。总之，贵族控制着改革前的英国政治，这是一种贵族寡头政治，离现代民主制度相距甚远。

这种格局符合当时的财产分布情况，在农业社会，土地是财富的主要表现形式，土地贵族掌握着国家财富的最主要部分，由他们控制国家政权，体现了财产与权力的高度结合。客观地说，这种不合理的制度很适合光荣革命后英国农业社会的状况，当然也符合土地贵族的利益。贵族通过“旧制度”中的不合理方面来控制议会，以保证自己的绝对统治地位。

然而，工业化改变了社会格局，新的有产者阶级出现了，他们的财富赶上甚至超过了土地贵族，这些人要求改变权力的格局，“有产”者也应该“有权”。他们要求改革议会，主要是要求扩大选举权，通过扩大选举权，把自己也变成“有权”的阶级。另一方面，随着人口增加、工业城市崛起，人口在城市集中，许多人的生存状态严重恶化，他们迫切要求改变现状，通过改变议会制度，来改变自己的生存状态。于是，“旧制度”又面对一支强大的反对力量，他们就是占人口多数的劳动者，尤其是工业劳动者。工人阶级的改革运动以普选权为标志，希望通过普选权选出自己的代表，在议会中为自己争取更好的生存权利。总之，工业化使越来越多的英国人意识到“旧制度”的不合理，他们希望改变这个制度，由此而引发了议会改革运动。

议会改革运动在18世纪60年代以“威尔克斯和自由”为触发点，形成英国政治舞台上的一支新兴力量。法国革命爆发后，这个运动迅速发展成中下层民众联手推进的政治大动员，其激烈程度前所未有，威胁到英国现存的政治秩序。面对威胁，控制国家政权的土地贵族于1799年经由议会颁布《结社法》（bination Act），禁止民众结社，对一切以改革为主旨的组织和活动实行严厉镇压，改革运动暴露在赤裸裸的高压之下，一时间曾经轰轰烈烈的民众运动很快就销声匿迹了。

当19世纪开始时，议会改革运动似乎已经消失了，但它其实并没有被扑灭，而是转入地下，呈现出忽隐忽现的状态。早在世纪之初，在约克郡的荒山野岭里就流传着关于“黑灯照”（The Bck Lantern）的传说，一些人在黑天野地里秘密集会，讨论“取消一切赋税，享受全部权利”，而且声称“某一天晚上他们会在各个地方同时举事”。1802年政府逮捕德斯帕德上校（el Despard），说他在伦敦的下等酒吧中煽动工人，试图组织革命军队推翻政府，最终以谋反罪名将他处死。在1811-1812年卢德运动（Luddism）的高潮中，人们依稀可见议会改革运动的影子，比如1812年兰开郡（Lancashire）波尔顿（Bolton）的手织工曾向议会递交请愿书，其中说“依请愿者之见，假如下院只由人民的代表组成，它就不会只顾盟国的可疑利益，而同意把人民带进由连绵的战争所造成的苦难与饥荒中去了”。工人的请愿毫无结果，卢德运动很快就在这个地区迅猛爆发了。

如果说从世纪之初到拿破仑战争结束，运动只呈现星星点点的特征，并且基本上处于蛰伏状态，很少被人们清楚看见，那么拿破仑战争结束后情况就不同了。战后粮价高涨，时世艰辛，失业率攀升，人民的生活非常艰苦。普通民众再一次意识到痛苦的生活是由不合理的政治制度造成的，托马斯·潘恩（Thomas Paine）的理论重新苏醒，大规模的群众性议会改革运动又一次爆发了。

领导这次运动的是汉普登俱乐部（Hampden Club），虽说在运动的发动阶段中等阶级改革派起了很大的作用，比如科贝特和卡特莱特少校就是其中的主要人物，但运动参加者基本上是工人，工人阶级改革运动再次高涨。相比之下，除少数几个坚定的改革派，中等阶级基本上是沉默的。

中等阶级改革派中，威廉·科贝特（William Cobbett）是宣传鼓动家，它的宣传推动了工人运动的发展。科贝特出身于小自耕农家庭，他对往昔“快乐的英格兰”充满怀念，在他的想象中，“快乐的英格兰”存在于农业社会，那时人与人之间温情脉脉，家长制纽带把人们联系在一起，统治者履行自己的职责，好好地照看自己的臣民；对统治者恪守自己的义务，同时也安享平和宁静的小康生活。但工业社会打破了这一切，社会的上下纽带被拧断了，工人失去保护，被放在无情的资本主义的压榨下。他认为这是个罪恶的社会，而所有的罪恶都是由不合理的议会制度造成的，因此他号召进行议会改革。在他创办的售价两便士的大众版《政治纪事》（Political Register）第一期上，他发表《告英国工人大众书》，其中说：工人的苦难是由沉重的赋税造成的，而赋税是由议会征课的，因此改变这种状态的唯一办法就是改革议会下院，让每一个直接交税的人都有选举权，并每年改选一次。科贝特主张和平改革，当1816年人民的不满达到极点、火药正点燃北方工业区时，“科贝特文章的影响很快就看出来了，科贝特给读者指出受苦的真实原因——劣政，指出适当的纠正方法——议会改革，骚乱很快就很少见了。”

约翰·卡特莱特（John Cartwright）是激进派的元老人物，1780年他参与发起组织“宪法知识会”（Societyfor stitutional Information），这个组织在英国早期激进主义运动中发挥过鼎足作用，卡特莱特就一直是这个组织中的活跃分子；他发表的《抉择》（Take Your Choice）一文，可被看作是议会改革的第一声号角。90年代“宪法知识会”“伦敦通讯会”（the London Corresponding Society）等被镇压后，卡特莱特沉寂了很长时间，但拿破仑年战争结束后他再度站出来，以80岁的高龄行走于英格兰北方工业区，一个月内行程数百英里，几乎每天发表演讲，并且每到一地就协助组织汉普顿俱乐部，参加者几乎全都是工人阶级。

汉普登俱乐部是和平的改革运动，从米德尔顿镇（Middleton）的活动中可以看出来。米德尔顿俱乐部每周召开两次会议，会议地点设在一个小礼拜堂内，会员每周交1便士会费。据俱乐部书记萨缪尔班福德（Samuel Bamford）说，类似的组织在北、中部地区很多：“过去30年中，主日学校（Sunday school）已培养出那么多工人，能够在村镇的改革会议上书写，或者讲演。有些还粗通诗韵，这使得他们的谈吐大受欢迎，增加了聚会的风采。通过这种种方法，起先是那些急切的听众，然后是一大批新来的热心人，就从那偏远安静的溪边茅舍中应召而来，来参加汉普登俱乐部每周的朗读和讨论会”。除了召开讨论会之外，各地俱乐部还散发宣传小册子，组织向议会请愿，以及彼此之间互通声气。

此时一个具有暴力倾向的“斯彭斯博爱主义者协会”（Society of Spen Phinthropists）走上舞台，他们人数不多，但能量不小，核心人物几乎全是伦敦通讯会被镇压后残留下来的暴力翼。伦敦通讯会被镇压后，他们以托马斯·斯彭斯（Thomas Spence）为中心，接受了他带有社会主义色彩的土地公有计划。1814年斯彭斯去世后这些人正式组成“斯彭斯博爱主义者协会”，相信用暴力手段才能改变英国的政治制度。1816年12月2日他们借召开群众大会之机发动骚乱，冲击了好几个枪械铺，夺取大量武器，并沿街鸣枪以壮声势。到达伦敦塔时，好几个人爬上墙头，挥舞三色旗，号召士兵投降。这时王家卫队赶来，驱散了群众。当晚，起事的主要领袖被捕。出庭受审时，由于政府方面只拿出一个奸细做证人，伦敦陪审团认定这是政府的圈套，因此将斯彭斯派全部释放。

但政府决定以这件事为借口对席卷全国的改革运动加以镇压。1817年3月，议会中止《人身保护法》（Habeas Corpus Act），接着又颁布《反煽动性集会法》（Seditious Meeting Act），不仅点名取缔斯彭斯博爱主义者协会，而且禁止一切改革集会。许多改革派被捕，像班福德这样的和平改革派也多数入狱，汉普登俱乐部运动很快就失败了。

6月9日在彭特里奇村（Pentridge）爆发了一次手工工人武装起义，有人把它叫作“英格兰的最后一次革命”。彭特里奇是诺丁汉（Nottingham）附近的一个手工织袜业村镇，曾经是卢德运动的中心之一。1817年4、5月间，北、中部工业区一些激进派秘密串联，策划发动武装起义，来改变英国的政治制度。但真正付诸行动的却只有彭特里奇和邻近几个村镇的三四百人，他们携带枪支向诺丁汉进军，但次日清晨遇到骑兵巡逻队，一枪未发就瓦解了。不久，起义的主要领袖全都被捕，3人被处死刑，11人被判终生流放。这就是历史上有名的彭特里奇工人起义，在世界工人运动史上，应该是第一次武装起义的尝试。

政府的高压加上1817年的风调雨顺，使改革运动暂时消沉下去。但1818年经济情况再度恶化，人身保护法又按期恢复，这使得议会改革运动再次掀起高潮。1819年夏天，曼彻斯特、伯明翰、斯托克波特（Stockport）、利兹、设菲尔德（Sheffield）等大工业城市成了群众运动的中心，很多地方召开群众性集会，要求议会改革。7月12日，伯明翰召开了一次盛大的群众集会，会上除提出“普选、年度议会、无记名投票”等改革基本要求外，最重要的一个步骤是选出该市的“立法代理人”即人民代表，要议会承认他的合法资格，接纳他出席议会会议。伯明翰的行动在全国引起巨大反响，斯托克波特等城市紧跟模仿。曼彻斯特的工人改革派决定召开一次大型集会，选出曼彻斯特的“立法代理人”。1819年8月16日，曼彻斯特周边工业村镇的6至8万名工人整齐列队，前往市中心圣彼得广场参加大会，他们的旗帜上写着各种口号，包括“年度议会”，“普选与无记名投票”，“宁要作人死，不当奴隶卖”等等。这是一次和平的集会，参会者秩序井然，热情洋溢，希望议会能听到他们的声音。但地方官已下定决心武装镇压，随着一声令下，地方义勇队和正规军蜂拥而上，10分钟内，“整个广场变成一片空旷，……广场上到处扔着鞋帽、披肩，还有踩坏和撕碎的男女衣物，沾满血迹。……一些倒下的人……永远停止了呼吸。”这就是震惊全国的彼得卢事件（Peterloo Massacre）。

彼得卢事件为政府全面镇压提供了借口，托利党当局不仅以摄政王的名义对曼彻斯特市政府大加褒赏，而且立刻通过“六项法案”（the Six Acts），中止了言论、出版、集会、结社的一切自由。彼得卢事件后，斯彭斯博爱主义者发誓讨还血债，决心刺杀全体内阁大臣，成立临时政府。1820年2月23日晚正当他们准备起事时，伦敦警察忽然闯进他们的集合地点，将其多数抓捕。这一次斯彭斯博爱主义者付出了血的代价，领头者西斯尔伍德（Arthur Thistlewood）等5人被判死刑，6人被判终生流放。这事件叫作“卡图街密谋”（Cato Street spiracy），参与起事的都是手工工人。

总之，从1799年议会颁布《反结社法》到这时，议会改革运动基本上是工人的运动，而且是手工工人的运动，拿破仑战争对英国的改革事业造成破坏性影响，小皮特及其门徒将改革视为国家的最大威胁，把英国政治带进了光荣革命以后最保守的一个时期。很多人不再对改革抱有希望，辉格党领袖格雷伯爵（Earl Grey）曾在1821年对其女婿说：改革不大可能在“我身前甚至你们这代人时期内发生”。辉格党贵族多数都退回到他们各自的领地上去，不过问政治；1824-1829年之间，议会也不再收到有关改革的请愿书。托利党一直反对议会改革，自小皮特出任首相起，该党几乎不间断掌权，他们以高压手段镇压改革运动，反对一切形式的变革。中等阶级在19世纪最初的20年间几乎无所作为，他们只在1807年组织过威斯敏斯特大选，把两位支持改革的候选人送进了议会。这样，在19世纪最初20年中，改革的战场上就只剩下工人激进派了。

但托利党的分裂使事态出现转机，20年代托利党内出现一个自由派，领头的是乔治·坎宁（Gee ing）、罗伯特·皮尔、威廉·哈斯基森等，他们先后在政府任职，进行了一系列自由主义的改革。1827年2月利物浦勋爵（Lord Liverpool）因病辞职，坎宁接任首相，托利党公开分裂成两派，以威灵顿公爵（Duke of Wellington）为首的保守派人多势众，坎宁等“自由托利党人”只是少数派。坎宁和皮尔等人已预感到改革只是个时间问题，旧制度已经失去生命力，早在1820年皮尔就曾预言对改革的抵制坚持不了7年，1822年坎宁私下说：“改革不可避免。”但坎宁上任后没有几个月就去世了，由威灵顿继任首相，坎宁的几位同僚如哈斯基森等退出政府，托利党公开分裂了。

《天主教解放法》（Roman Catholic Relief Act1829）又进一步分裂了托利党。1828年爱尔兰的天主教领袖丹尼尔·奥康内尔（Daniel O''ell）在议会补缺选举中获胜，作为天主教徒，他不符合当选议员的资格，但排除他又可能引发爱尔兰内战。威灵顿清楚地意识到政府必须在解放天主教徒和引发爱尔兰内战中两者择一，为避免内战，威灵顿公爵政府在1829年通过了《天主教解放法》，使天主教徒获得了和其他基督教派别大致相等的政治权利。但这项法案激怒了托利党中的国教右翼分子，这些人从捍卫国教的立场出发，反对解放天主教徒，反对触动英国的现有制度，在他们看来，《天主教解放法》既背叛了国教，又背叛了英国的制度，因此大逆不道；他们是“极端托利派”（Ultra-Tories）。这些人也成为政府的反对派，于是就出现一个非常有意思的现象：那些坚决反对议会改革的极端托利党人，一下子变成了改革派，他们认为《天主教解放法》之所以获得通过，是议会制度腐败的结果，威灵顿用腐败手段收买了议会，才能够达到他的目的——因此，议会必须改革。于是反改革的一个主要障碍就被扫除了，托利党反改革的力量被大大削弱。对改革阵营来说，《天主教解放法》重新唤起了他们的期待：既然自宗教改革以来就确定的国教原则可以被修正，那么其他的英国制度为什么不可以改变？受这种期待的鼓舞，改革派重整旗鼓，格雷伯爵也从他在北方的领地回到阔别已久的伦敦。

1830年6月，国王乔治四世（Gee IV）去世，他的弟弟威廉四世（William IV）继位；乔治四世偏爱托利党、厌恶辉格党，新国王登位给议会改革提供了一个有利的时间点。

正在此时，英格兰南部农村发生了“斯温上尉”（Captain Swing）的暴动，被称为“英格兰最后一次农人暴动”。穷苦绝望的农场工人以“斯温上尉”的名义发布命令，放火焚烧粮仓、捣毁脱谷机，认为那些机器剥夺了他们的工作机会，大批大批的农业工人四处游荡，有些农场主的庄园也被烧毁了。骚动持续了一年多时间，他们对政治其实并不关心，其行动是自发的，缺乏组织性，很容易被镇压下去。但他们的行动震惊了统治阶级，因为农业工人一直被认为是最温顺的英国人。

社会动荡让辉格党焦虑不安，也让他们看到了击败托利党的机会。在辉格党政治家中，格雷伯爵具有很高的威望，他在法国革命时期就赞成改革，此后一直持改革立场。他认为在当时的情况下，除非立即进行改革，否则骚动将蔓延，还可能酿成一场革命。

1830年11月格雷向威灵顿发难，在激进派、自由托利党人和极端托利派的共同支持下，辉格党击败威灵顿政府，结束了托利党近半个世纪的统治。

格雷随即组建政府，他上台后首先考虑的就是议会改革，为此他成立了一个四人委员会，由他的女婿达勒姆勋爵（Lord Durham）担任主席，负责起草议会改革方案。按他的指示，改革法必须剔除旧制度中最主要的弊病，一是废除衰败选区，二是给大城市设立议席，三是建立统一的选邑选举权标准，四是扩大选举权。1830年12月1日委员会开始起草改革法案，1831年1月14日将草案提交给格雷。辉格党之所以愿意改革，是希望通过改革废弃旧制度中最突出的弊端，而保持现有的政治制度，他们坚持选举权应该建立在财产的基础上，并非“天赋人权”（naturalright）。通过有限度的改革以平息中等阶级的不满，满足他们的部分要求，孤立并弱化工人阶级，建立贵族和中等阶级之间的政治联盟，防止法国式革命的发生。因此，委员会起草的应该是“一劳永逸的解决方案”。当然，这里面也有党派利益，据估算，新选民必然会把选票投给辉格党人。

1831年3月1日，约翰·罗素（John Russell）勋爵向下院陈述了法案内容，主要包括：1）调整议席分布，取消一批衰败选邑，削减另一批选邑的议席数，把这些议席分配给大城市或郡；2)改革选举资格限制，郡选举权不变，城镇选邑统一为10英镑财产资格。

法案比人们想象的要激进，传记作家查尔斯·格雷维尔（Charles Greville）称它“确实是一个彻底的措施”。但托利党坚持反改革立场拒绝妥协，罗伯特·英格利斯（Robert Harry Inglis）勋爵在当天的辩论发言中说：“人口从来就不是我们代表权的基础，财产从来就不是我们代表权的基础。英格兰的宪政是在光荣革命时期固定下来的，从那个时候开始，国王就没有提出新建选邑的权力，可能也没有被建议使用那种权力。……我们的宪政是与时俱进的，它超越了人们的设计和计算，它不是一座建筑，而是一棵树……它最全面地代表了人们的利益……它包含：地主、商业、专业人士的权利，王室特权、贵族特权、低等阶层利益、全体人民的权利和自由……东印度、西印度、殖民地，海外公司、商业利益的权利……可以在本院找到它们的真正支持。”

议会之外，工人激进派指责它是一个自私的法案，目的是争取中等阶级支持，而工人阶级得不到好处。中等阶级则认为：尽管法案有缺点，但它是一个良好开端，终将导致进一步的改革，因此最终也会对工人阶级有利。大多数议员都支持法案，他们的支持对于法案的通过至关重要。经过激烈辩论，法案通过一读并在3月21日进行二读。3月23日下院以302∶301票通过法案，由于只是一票多数，就很难进入委员会阶段逐条审议，于是格雷政府解散议会，提前举行大选。

在大选中反改革的议员多数都落选了，辉格党赢得134票多数，可见人心向背。同一法案略经修改就在下院再次获得通过，并于9月22日提交上院。然而，上院托利党贵族在威灵顿领导下于10月8日否决法案，理由是法案“结束了贵族的统治”。这样，改革法就进入白炽化斗争了。

10月8日上院否决法案的当晚，德比（Derby）群众就开始闹事，与当局一连对峙了三天；随即诺丁汉、莱斯特、伍斯特（Wooster）、埃塞克斯（Essex）等地也发生骚乱，但最严重的骚乱发生在布里斯托尔，那里的军队被迫撤到郊外，群众则捣毁了市议会、市政厅、监狱、税所、海关、主教官邸等，在三天之内控制着城市。这种局面使许多有产者感到害怕，他们担心时局失控，于是就开始谈论组织“国民自卫军”（National Guard）以保护财产；工人激进组织认为有产者拿起枪无非是对付无产者的，于是就设想建立“人民自卫军”。面对这种局面，辉格党政府一方面下决心继续推进改革，以争取中等阶级的支持；另一方面严加防范，避免法国式革命的发生。

1832年4月辉格党政府第三次提交法案并又一次获下院通过，但托利党继续扬言要否决法案。于是，格雷在5月7日觐见国王，要求册封足够多的改革派人士成为贵族，以确保法案在上院通过。威廉四世拒绝了这个要求，格雷政府立即宣布辞职；威灵顿则在全国的抗议声中受命组建新政府。在这种情况下，全国的改革派终于放下分歧，协同行动，全力抵抗威灵顿的组阁企图。在5月9-19日的10天中，全国各地共召开200多次群众大会，规模最大的有10万人参加；成千上万的人报名参加各地的改革协会，向议会递交了300多份请愿书，要求完成改革。一些激进派领袖开始在私下里讨论发动武装起义的可能性；中等阶级温和派则号召有产者去银行取款挤兑黄金，得到了热烈的响应：10天之间，英格兰银行的黄金储备被取走一半。

罗伯特·皮尔表示不加入威灵顿政府，这是对威灵顿组阁的最后一个打击。5月15日，威灵顿被迫交回组阁委任书；5月18日国王作出书面保证：如果上院再次否决法案，他将册封足够的新贵族来确保法案的通过。当晚，格雷恢复首相职务，表示继续进行改革。面对这种局面，威灵顿公爵和托利党多数识时务地退却了，他们在上院表决时退出会场，让法案顺利获得通过。托利党在最关键的时刻让步以求平安，避免了一次可能的革命。1832年6月7日，改革法经国王签署后正式生效。同年，类似的改革也在苏格兰和威尔士各自获得通过。

1832年改革法主要包括选举权和议席分配两个主要内容，它由三份相对独立又类似的文件组成，分别对英格兰和威尔士、苏格兰、爱尔兰作出相关规定：

关于英格兰和威尔士，法案规定：（1）扩大选举权，增加选民人数。郡选区保留年收入40先令以上的自由持有农的选举资格，增加年收入50英镑以上的租地农和10英镑以上的公薄持有农（copyholders）。城镇选区确立年值10英镑房产资格选举权，凡拥有年值10英镑的房屋、仓库、钱庄、店铺或其他建筑物并缴纳济贫税（poor rate）和估价税的人，无论是否拥有土地，都具有选民资格。1832年以前具有城镇选民资格的，依然保留选民资格。（2）调整议席分布，英格兰议席数从过去的489个减少到471个，取消56个“衰败选邑”，并将30个选邑从双议席降为单议席，把这些席位分给伦敦和北部工业区的大中城市，并增加郡选区议席，视该郡居民的多少确定其议席数，不一定都是每郡2席。威尔士的议席数从过去的24个增加到29个，新增2个选邑，并调整各郡议席数。

关于苏格兰：（1）在郡选区有选举权的是年收入10英镑以上的地主，年收入10英镑以上或租期在57年以上的租地农，或年收入为50英镑以上租期在19年以上的租地农和年收入50英镑的佃农。1832年以前的选民仍保留选民资格。在城镇选区，所有房产年值为10英镑以上的人，无论其用途是经营、租赁、共同占有或继承，都有选举权。（2）苏格兰议席总数从过去的45个增加到53个，郡议席维持30个不变，城镇议席从原来的15个增加到23个，其中爱丁堡（Edinburgh）和格拉斯哥（Gsgow）各获2席，其他城市各1席。

关于爱尔兰：（1）郡选区是年值10英镑以上的土地所有者，或年收入10英镑租期在20年以上、及年收入20英镑租期在14年以上的租地农。城镇选举权授予所有年值为10英镑的房产所有者或承租人，或年收入10英镑的自由持有农及租地农。1832年以前的选民保留选举资格。天主教神甫无权投票，除非他符合本法案的不动产资格。（2）爱尔兰议席总数从过去的100个增加到105个，32郡每个郡2席；城镇增加4个席位，都柏林大学从1个议席增加为2个议席。

1832年改革具有里程碑意义，它标志着英国从贵族制向民主制迈出第一步，并且“确定了一个现代的工业国家坚定地走在一条渐进和非暴力的道路上”。改革法增加了下院的权力和声望，使其具有更大的代表性。改革法消灭了衰败选邑，贵族在下院的影响力减小。更重要的是，它继承了光荣革命以来和平变革的传统，用和平、渐进的方式完成了改革。这以后，改革就在不断进行，直至20世纪完全确立现代民主制度。

尽管有这些变化，改革法与未改革的制度依然有很多连续性，它是一次改良而不是突变，贵族依然维持了他们的统治权，只是在程度上有所削弱。很多选邑依然由贵族控制，1832年以后，大约有50%的“口袋选邑”（Pocket bhs，装在贵族口袋里的选邑）保留下来；在新法案下诞生的第一届下院中，70%-80%的议员仍旧代表地主的利益，其中最大的一个群体是贵族子弟，只有不到100名议员是银行家、商人或工厂主。所以，“新制度”下的议会与“旧制度”下的议会在人员结构上基本相同。