第一章 经济政策（2 / 2）

国家干预的实质是：国家以社会共同利益的代表的身份，对违背共同利益的个人行为予以修正和调节，这也是国家统治的一种形式。为了促进道德的发展，消除愚昧、酗酒和贫穷，国家必须进行干预。格林从国家干预的原则出发，阐述了国家对土地买卖、教育、婚姻、劳动、保健等事务进行干预的合理性，并且认为国家应该通过立法保护工人的健康福利。格林认为，在资本主义竞争体系中，国家不只是裁判员，它还应该帮助能力和身体较差的运动员，使他们在竞赛中有较好的机会。格林说，这种干预不会削弱人的自由，相反，它能更好地促进人类道德。

新自由主义的另一个代表人物是伦纳德·霍布豪斯。霍布豪斯从国家与个人互为权责关系的理论出发，认为国家干预社会经济生活是国家责任命题中的应有之事，这种干预不仅是应该的，而且是必要的。1911年霍布豪斯发表了一本不起眼的小册子《自由主义》，勾勒自由主义的演变历史，书中涉及自由观、国家观和财产观三个方面，着重阐述了三个关系，即个人自由与国家干预、经济自由与政治自由、自由和民主之间的关系。霍布豪斯认为物竞天择、优胜劣汰的恶性竞争无助于社会文明和进步，“经济个人主义为巨大的物质进步奠定了基础，但却以人民大众失去幸福为巨大代价。”他认为以平等为基础的自由才是真正的自由，社会条件和公共福利的改进，将使个人获得更大的安全保障，因此也就增加了自由。国家应该采取积极的干涉措施，通过有效的改革为自由提供基本条件。

关于经济领域，霍布豪斯认为“国家一般说来对财产拥有某种太上皇的权力，对工业拥有监督权，而这种经济主权原则可与经济公正原则并驾齐驱，成为经济自由主义的一个同样重要的概念。因为这里就像在任何其他地方一样，自由意味着控制”。这种“经济主权原则”使国家有权把社会财富的剩余部分，根据社会的公共需要服务于社会。为此霍布豪斯提出了国家干预的具体措施，主要有：国家掌握对土地、矿山、河流等重要生产资料的支配权，把私人占有的土地、矿山、河流收归国有；采用征收高额累进税的办法以限制私有财产的无限膨胀，缩小日益扩大的贫富差距；废除财产继承制，以避免多数人生来一无所有、少数人生来腰缠万贯的不平等观象，使社会财富从“死人之手”的控制下解放出来，转为社会财富；通过国家立法来规定工人的最低工资和最高工时，由国家承担工人的伤残、疾病、失业、老年等保险，以保障工人的生活水平，等等。

经济思想的转变直接表现在经济政策的转变中，在工业革命时期，重商主义受到冲击，自由主义指导下的自由贸易理论逐渐抬头，并成为指导帝国重建的核心思想。一般认为，1783-1815年是从重商主义向自由贸易过渡的时期，而1815-1849年是自由贸易理论全面推广并彻底取代重商主义的时期，在此期间，自由贸易的理论与实践高歌猛进，英国进入全面的“自由贸易”时代。

众所周知，早在17世纪中叶英国就开始实施垄断性的商业与贸易政策，并因此与当时的强国荷兰在几十年时间里三次开战。在重商主义指导下，英国先后与西班牙、荷兰、法国在海外贸易与殖民扩张方面展开长期争夺，用战争手段赢得了海上霸权，建立起庞大的殖民帝国。但是从18世纪中期开始，重商主义受到亚当·斯密等自由主义经济学家的批判，但传统的商业政策却未在自由主义的冲击下崩溃。以自由贸易为导向的最初的一些步骤，是在法国革命爆发以前，由谢尔本勋爵（William Petty,2nd Earl of Shelburne）和小皮特采取的，1786年，小皮特政府与法国签署英法通商条约（即《伊顿条约》Edey），在两国贸易中插入了自由贸易的因素，但法国革命爆发后，自由贸易就没有取得进展，特别是从1806年起英法互相封锁，反而强化了贸易政策中的保护主义倾向。由战争引起的农业状况导致重商主义在战后抬头，表现为1815年的谷物法（ Laws）。拿破仑战争时期，由于通货膨胀，谷物价格直线上升，小麦的价格有时可以达到每夸脱100先令以上，这使农业经营大有利可图，于是，土地所有者投入大量资金，开发贫瘠的土地，即所谓“边际土地”，以扩大粮食生产，赚取更大的利润。战争结束后，粮食价格开始回落，不仅贫瘠土地的投资收不回来，就连一般的农业利润都维持不下去了，土地所有者感到前所未有的巨大危机。于是在1815年，由地主阶级控制的议会通过了谷物法，规定在小麦价格未达到每夸脱80先令时，不准进口外国粮食。这是一种人为抬高粮价的做法，社会各阶层都会受到损害，而只有土地所有者从中获利。谷物法深受时人的痛恨，因而被视为“阶级的立法”。

谷物法受到工厂主的强烈反对，他们认为谷物法维持了高粮价，使英国工业品不能与欧洲大陆竞争，因此在和平到来之后，他们将不得不关闭工厂，只有废除了谷物法，英国制造商才能降低生产成本，使其有能力与欧洲竞争。他们还认为，英国市场必须向美洲和欧洲开放，并且允许欧洲人和美洲人将小麦出售到英格兰，否则这些地方都不会购买英国商品，并在保护关税下发展出自己的制造业。1820年代，美国、俄罗斯、德意志很多邦都在实行高额保护性关税，许多地方还效仿英国实行《航海条例》（Navigation Acts），而英国的工业已高度发展，根本不需要保护，因此英国工厂主要求自由贸易，完全符合他们的利益；他们声称只有改变英国的贸易体制，为其他国家做榜样，才能改变对英国不利的局面。

英国政府逐渐改变了重商主义政策。1821年，商业部减少了对木材的关税，为满足造船主的要求而准备从加拿大而不是波罗的海国家进口木材。1822年，受重农学派影响的威廉·哈斯基森（William Huskisson）出任贸易大臣，他放松了对贸易的限制，引入一系列自由主义措施，其中包括降低原材料和工业品的关税，取消进口禁令，更重要的是改革了从17世纪中叶起就执行的航海条例，将其条款变得简单而宽松。1825年，英国政府废除了1100多项关税条例，其中有一些可以追溯到13世纪；同年，又取消黎凡特公司（Levant pany）对近东贸易的垄断权，这些措施为英国向自由贸易转换做好了准备。

罗伯特·皮尔爵士（Sir Robert Peel）领导的保守党政府完成了这个转变。还在1840年议会就成立进口关税委会员，委会员报告明确提出反对保护性关税体系。1841年皮尔上台，开始实施更大程度的关税改革。1842年他把海关税率降为5%-20%之间不等，其中包括小麦进口税，并废除羊毛出口税；他同时推行所得税，以取代损失的关税。他还完全废除了自1774年来就一直执行的机器出口禁令，把半制成品的进口税减少到10%,制成品的进口税减少到20%。通过降低关税刺激了进口量，从而增加了财政收入。这一年，皮尔还恢复了1828年的浮动汇率，新的计算方法用来防止谷物商抬高粮价以牟取暴利。

1842年的改革降低了关税，但仍然维持着帝国特惠制，在1845年的预算中，特惠制也受到打击。政府取消了原棉和原毛进口税，帝国以外进口的木材其税率由每担55先令削减到10先令，咖啡税从每磅1先令3便士削减到2便士，糖税从每英担63先令下降到34先令。同时取消或降低了对牛肉、猪肉、鱼、黄油、脂肪和奶酪的征税率，但对谷物进口仍收取较高的进口税，以使国内谷价维持在相对较低的水平上。这些措施除了增加政府的财政收入之外，还有助于降低劳动阶层的生活费用。

到1846年，谷物法是重商主义经济政策的最后一个堡垒了，尽管在1828年该法已经过修改，比原来的法案要温和许多，但工业家并不满意，他们要求废除谷物法，实行完全的经济自由主义。曼彻斯特学派在这个过程中发挥了主要作用，1839年3月曼彻斯特一批工厂主成立“反谷物法同盟”（the Anti- Law League），领导者有理查德·科布登（Richard Cobden）、约翰·布莱特（John Bright）等，这两人都是白手起家，靠个人奋斗办厂发财，他们坚信自由贸易信条，是地地道道的亚当·斯密的信徒。在他们的领导下，反谷物法的宣传鼓动发展成一个涉及广泛的群众运动，主要参加者既包括工厂主，也包括大批工人。反谷物法同盟利用群众斗争的方式制造政治压力，其常用的手段是：出版书刊小册子、散发传单、召开群众会议、进行宣传演说，还组织议会竞选活动，把支持自由贸易的人选进议会。到1844年，反谷物法同盟可支配的资金约有9万英镑。同盟雇用了800多名宣传员，在全国各地展开轰轰烈烈的反对谷物法运动，由于其资金雄厚，活动常能达到很好的效果。同盟的宣传工作很巧妙，它对工人说：谷物法限制粮食进口，因此抬高了面包的价格，打压了工人的实际收入；它对佃农说：谷物法让粮食涨价，但对农民没有好处，因为地主用高地租拿走了全部超额利润；它对工厂主说：谷物法限制工业的发展，因为别的国家只能用粮食来交换英国工业品，谷物法限制了这种交换，也就限制了工业品出口。不少报刊也加入自由贸易大合唱，最著名的是《经济学人》（The Eist），该杂志连篇累牍发表文章，成为自由贸易的吹鼓手。反谷物法同盟最令人惊叹的政治行动是“制造选民”，它筹集大笔资金归到本不具备选民资格的人名下，把他们制造成“选民”，从而夺取某些选区的选民多数，选出事先商定的候选人。在反谷物法斗争中，曼彻斯特学派通过不懈的宣传，扭转了社会舆论，把自由主义经济学理论普及为社会理念，并最终成为主流的意识形态。

1841年科布登当选为议员，使反谷物法运动在议会内得到了领导人。同盟的活动最终影响了许多当权者，让他们也接受了自由贸易学说，罗伯特·皮尔就是其中一人。皮尔出身于富裕的棉厂主家庭，父亲是白手起家的第一代工厂主；他后来加入托利党，却秉持着自由主义观点。1841年他担任首相，开始领导保守党向自由贸易方向转化。1845年爱尔兰发生大饥荒，上百万人受饿而死，更多的人出走他乡。皮尔决定放开粮价，让外国粮食自由进入英国，这是解救饥荒的唯一办法。1846年6月，在辉格党和反谷物法同盟的支持下，皮尔在下院成功通过了废除谷物法议案，其后上院也以多数票通过。废除谷物法标志着英国经济政策的重大转变，重商主义大坝彻底瓦解了，经济自由主义时代终究来临，有历史学家说："1846年谷物法废除，就其政治和经济影响而言，比19世纪英国的其他任何重大事件，在许多方面都要深远得多”；马克思也说：“谷物法的废除是自由贸易在19世纪取得的最伟大的胜利。”在这个过程中，保守党政府发挥了重要作用。

在接下来的14年中，残余的关税被一一去除；1849年，新上任的辉格党政府以173:163的微弱多数废除了臭名昭著的《航海条例》，而保护主义和旧殖民体系的最后痕迹即对英国殖民地的糖、咖啡和木材等施以“帝国特惠制”也在其后几年中被废止。1853年的预算清除了对殖民地产品的大部分旧关税优惠制度。到19世纪60年代，“自由贸易已经成为英国政治中正统观念的核心，几乎像新教国王取得了继承权一样拥有牢固的地位。”

19世纪60年代，英国与欧洲国家签订了一系列商约。当时担任贸易部长的科布登在1860年与法国签订双边商约，史称《科布登舍瓦利耶条约》（Cobden-Chevalier Treaty），有效期10年，这是第一个自由化双边贸易协定。1863-1866年法国与欧洲其他国家签订类似条约，从而使大多数欧洲国家加入到自由贸易的网络中。此时正是维多利亚时代的鼎盛期，它也是自由主义的鼎盛期。

但是到了70年代风向急速逆转，欧洲大陆经济增长速度放缓，引起贸易政策调整，有些国家恢复了贸易保护政策，德国是其中第一个，它于1879年7月制定了新的税法，标志着欧洲大陆自由贸易时期结束，并逐渐恢复到保护主义。1892年法国采纳“梅林税则”（Meliariff），成为关税改革的分水岭。1892-1914年期间，欧洲大陆几乎一致强化了贸易保护主义，美国也在1890年实行麦金莱关税法（Mley Tariff Act），澳大利亚则于1906年采取类似措施，阿根廷（Argentina）在1891年实行新的关税。但英国继续实行贸易自由主义，从而与风向逆转背道而驰，英国经济增长的速度明显放慢了，出口总价值下降，制造品进口则快速增长。在这种情况下，工商界开始怀疑自由贸易的正当性，1880年代发起了反对自由贸易的运动，贸易保护主义重新抬头。1881年创建公平贸易联盟（Fair Trade Federation），该联盟要求调整商业政策，以征收报复性进口关税作为互惠谈判的前提。但这些要求遭到自由主义阵营的有力阻挠，直到20世纪初才产生一个新的压力集团，即约瑟夫·张伯伦（Joseph Chamberin）领导的关税改革运动。

张伯伦从维护帝国完整性出发，提出了建立保护性关税的理论，他的言行对自由主义的理论和实践造成巨大冲击。张伯伦是一个工业家，1873年出任伯明翰市长，他对市政管理进行改革，最大的创建是建立“市属企业”，即由市政府出资，发展城市公共事业，如供水、照明、道路、交通等。在自由主义理论盛行时，这几乎就是一场地震，因为自由主义反对政府干预任何经济事务，“无所作为的政府是最好的政府”。张伯伦的市政改革冲击了这种思想，收到了很好的效果。在关税改革方面，张伯伦认为英帝国是一个共同体，只有在经济上紧密联系，才能保证帝国的永世长存，因此，需要建立共同对外的帝国关税，以保护帝国不受到外来危害。张伯伦的思想反映了世界变化的现实，即英国已经不能垄断世界市场了，它正面对着后起之国的激烈竞争，因此，建立关税制是大势所趋。但这个思想又从根本上否定了自由贸易的原则，而自由贸易已经成了英国的立国之本，受到两大党的共同维护。1903年张伯伦公开宣布他主张建立保护性关税，并且辞去他在政府的职务。同年7月他建立“关税改革同盟”（Tariff Reform League），宣传关税改革思想，要求关税改革。张伯伦的辞职分裂了保守党和帝国统一派的联合政府，导致该政府在1905年下台。

此后自由党政府上台。自由党已经有10年不在台上了，它面临着一些深层的危机。在意识形态方面，新的自由主义理论家如托马斯·格林和伦纳德·霍布豪斯等开始强调国家的积极作用，认为在创造一个真正“自由”——即公正、平等的社会方面，国家应起主要作用。这就给自由党提出一个问题：它应坚持传统的自由放任主义，还是接受新的、强调国家作用的自由主义？在政治操作方面自由党也面对困境，它原先的自由主义立场已经被保守党接受，而且保守党比自由党更坚定地执行自由放任政策。这就迫使自由党作出决策：它是否应该在新的方向上迈出一步，以显示与保守党有所不同？世界格局的变化已经使自由贸易理论很难维持了，英国经受着严峻的挑战：其他国家已抢占国际市场，并构筑了关税壁垒，英国是否仍应独善其身，坚持自由贸易的原则？总之，自由党上台时，它感到必须作出一些新姿态。由于自由党上台是因为保守党在自由贸易问题上跌了跤，因此新姿态只能在其他方面表现出来，于是它选择了国家干预的方向，也就是新自由主义所倡导的方向。从政治的现实考虑，这也是可行的：上世纪末工人阶级已获得选举权，自由党希望以新的姿态争取工人选民，因此，它在组阁后不久就开始制定社会立法，包括工会立法、工伤保险立法、学校供应午餐的立法等等，而这些就意味着政府介入经济领域，如1905年的失业工人法授权地方当局采取措施创造就业机会，1907年劳合·乔治支持了第一次生产普查。

1908年赫伯特·阿斯奎斯（Herbert Henry Asquith）首相加快了社会立法的步伐，在这一年制定了“养老金法”，这是英国第一个带有社会福利性质的法律；此后，政府还打算建立更广泛的社会保险体系，以解决日益尖锐的贫穷问题。但保守党坚决反对国家进行干预，用它所掌握的上院多数否决了自由党的多项法案。

由此可知，随着19世纪的展开，国家的干预主义角色经历了如果说不平坦却也稳步的增长过程；使经济生活遵循其“自然”过程的普遍规则出现了越来越多的例外。但直到19世纪下半叶仍然没有形成前后一贯的干预哲学。同时，自由主义经济原则在许多人的心中成为根深蒂固的教条，无论这样坚持会产生什么样令人沮丧的结果。尽管张伯伦有着巨大的政治影响力，但也不可能推翻自由贸易政策，直到一战爆发之时，自由贸易并未受到影响且充满活力。

第一次世界大战是一个转折点，战争期间英国实行了关税保护政策。为改善国际收支状况和增加国库收入，政府在1915年对汽车、摩托车、轮胎、钟表、影片和乐器征收33.3%的进口税。第一次世界大战后，英国在保护关税方面又有所进展；1929年经济危机爆发后，英国在各国之间的关税战中情况不妙，自由贸易对英国失去了吸引力。1932年2月29日，英国政府通过《进口关税法》，规定除小麦、肉类和英国不生产或短缺的原材料外，对所有进口商品都征收进口税。该法案标志着英国正式放弃自由贸易原则，实行近一个世纪的基本国策就此结束。时任财政大臣的内维尔·张伯伦（Neville Chamberin）私下说：只有《进口关税法》这样的政策才能拯救帝国，连保守党领袖斯坦利·鲍德温（Stanley Baldwin）都说，自由放任已经走到头，就如同奴隶贸易一样。自由贸易是英国经济政策的基石，也是英国在19世纪称霸世界的经济哲学，自由贸易政策的终止标志着英国的衰落，属于不列颠的时代一去不复返了。