第三章 挺进大海（1 / 2）
17世纪以来，英国面临极其复杂的国内外局势。就欧洲而言，昔日控制欧洲的神圣罗马帝国开始走向衰落。在欧洲历史上统治时间最长的哈布斯堡王室，此时，虽然仍保持着强大的政治与宗教影响力，但其实际控制力正在下降，其统治的离心倾向已经非常明显，而天主教与新教的激烈斗争遍及欧洲。随着欧洲的政治、经济及军事实力对比的变化，列强之间出于国家利益和宗教分歧的考虑，展开的争夺十分激烈，欧洲局势一直动荡不定。在不断的冲突中，欧洲逐渐形成了两个相互敌对的政治与军事联盟，就是哈布斯堡联盟和反哈布斯堡联盟，它们彼此间存在不可调和的矛盾，最终不得不诉诸武力来解决问题。
三十年战争爆发后，虽然欧洲各国的态度与策略不尽相同，但为了争夺领土和霸权，它们几乎全都卷入其中，使这场战争演变成一场欧洲历史上规模最大、影响最深的国际战争。面对战争，英国的政策始终左右摇摆。战争前的1603年，英国加入了反哈布斯堡联盟，同法国、德意志新教诸侯、瑞典和丹麦一道，共同反对哈布斯堡统治的两个堡垒？?奥地利和西班牙。这一政策显然是伊丽莎白时代反西班牙政策的延续，但是不久这一政策就被抛弃了。詹姆士一世刚继位，就不顾当时英国国内强烈的反西班牙情绪，推行亲西班牙政策。1604年英国与自己的昔日对手握手言和，以和约的形式结束了英西间延续19年的战争状态。为了进一步密切同盟关系，从1614年起，詹姆士一直在努力促成自己的儿子查理与信奉天主教的西班牙公主的联姻。但随着三十年战争的爆发，英吉利民族情绪持续高涨，国人反对西班牙侵占巴拉丁选侯腓特烈的领地，强烈要求与西班牙开战。腓特烈五世既是新教徒又是詹姆士的女婿，詹姆士幻想通过英西王室联姻，促使西班牙放弃腓特烈的领地。只是后来由于查理王子前往马德里向西班牙公主求婚时在西班牙宫廷受到侮辱，加上议会中反对派施加压力，他才不得不改变亲西班牙政策。1624年3月，英国议会就西班牙问题专门进行辩论，多数议员力主与西班牙开战；同时，英国也中止了同西班牙的谈判。
1625年查理一世继位后，推行新教国家与天主教国家携手、共同反对西班牙的外交政策，即英国一方面联合荷兰、丹麦、瑞典等新教国家，另一方面又联合天主教法国，企图全面遏制哈布斯堡王朝势力的扩张。为此，查理同法国联姻，与荷兰结盟，参加对西班牙的战争。但是，法国毕竟是天主教国家，而且它的欧陆称霸战略直接威胁到英国的实际利益。1627年，英国以支援法国的胡格诺教徒为名，对法宣战，形成了同时与对法、西两国开战的局面。但这两场战争均以失败而告终，英国不得不分别在1629年和1630年与法国和西班牙终战媾和。至此，英国实际上就退出了三十年战争。17世纪30年代以后，随着法国的直接参战和三十年战争的扩大，英国奉行等距离的外交政策，谋求既不参战，又能获得实惠的目标。当时，英国虽然还没有完全形成关于保持欧洲均势以利自身安全的明确概念，但英国已意识到，对于欧洲事务既不能置身度外、又不能涉足太深，所以查理同时向三十年战争的交战双方神圣罗马帝国皇帝和法国派出使节，同他们分别进行结盟谈判。由于皇帝和法王对英国的诚意均表示怀疑，他们的态度都很谨慎，致使英国的企图并未实现。1638年，由于法国和荷兰支持英国国内的反国王力量，查理再次改变外交方向，转而支持西班牙，并于次年宣布与之结盟，共同反对法国。
17世纪上半期英国对外政策的多变和摇摆与其国内政局直接相关。詹姆士一世和查理一世统治时期，国内频频出现政治危机，国王和议会之间的斗争使国家处于分裂状态。从1604年起，詹姆士的内外政策不断受到各方指责，作为一个君权神授论者，詹姆士认为君主对他的臣民享有生杀予夺的绝对权力，因而无论是在国内税收问题上，还是在宗教和外交政策上，都表现出专断和固执。这不仅与英国人自古就有的自由传统相违背，而且为英国的现实环境所不容。在强化专制统治时，詹姆士并“未估计到英国的现实利益以及当时英国多数民众的反西班牙情绪”，他“作为一位英国国王，相对而言是失败的。”查理一世时期，英国的政治分裂日益明显，国王与议会在赋税问题上的矛盾异常尖锐。他时常不经议会同意，径自直接征税；当他的要求遭到议会拒绝时，他就索性解散议会。1629-1640年，他干脆撇开议会进行独裁统治，为使议会为其宫廷消费和对外战争支付账单，他又不得不召开被中止了11年之久的议会。查理对待议会的态度及专制行为，引发了国内的普遍不满。这种长期的政治斗争分散了英国政府的精力，使其无暇过多地关注欧洲事务。因此，英国对三十年战争几乎没有造成什么实质性的影响。
但是，内战爆发是17世纪英国对外政策发生重大转变的界标之一。如果说内战发生前英国忙于内部事务而在欧洲外交舞台上基本奉行守势的话，那么，随着内战的深入，特别是政权发生转换，英国的对外政策开始呈现新的态势。共和国建立后，特别是克伦威尔时代，英国重振伊丽莎白时期的海上扩张和进取精神。克伦威尔不仅充分利用国家力量，强化对现有殖民地的控制并推进贸易扩张，而且寻求打破欧洲列强对英国的优势，争取英国的海上霸权。这一时期，重商主义成为英国制定对外政策的指导思想和基本原则，争夺海洋、贸易和殖民地成为其外交政策的基本内容和主要目标。英国之所以坚定地奉行重商主义外交，主要有以下两个基本动因：
一方面，英国急欲摆脱国内经济特别是贸易发展严重受阻的困局。17世纪上半叶，英国经济受政局动荡和战乱的严重影响，其中对外贸易受到的影响最大。三十年战争爆发后，欧洲大陆市场严重萎缩，英国呢布的主要销售区德意志成为主战场，这对英国呢绒业发展造成的影响是致命的，其产品的出口量锐减。作为英国对外贸易最重要的商品，呢绒出口的下降必然影响到全国的对外贸易发展。为此，政府专门成立了呢绒贸易委员会，会同商人冒险家公司，彻底调查贸易萧条之原因。通过调查，该委员会认为战争是造成萧条的主因，由于战争造成的政局动荡，致使对外贸易，特别是与殖民地的贸易举步维艰。从17世纪40年代晚期起，以荷兰为首的外国船只纷纷介入英国与波罗的海地区的贸易，英国的贸易活动受到排挤。1649-1651年间，由于缺乏本国政府的有力保护，从事波罗的海地区贸易的英国船只数目锐减，它们在与波罗的海贸易的全部商船中所占比例，从三分之二降为三分之一。内战爆发前，英国严令禁止荷兰商人和商船从事英属殖民地贸易；但到1642年时，殖民地贸易几乎完全向荷兰商人开放，致使1643-1650年间荷兰大规模参与英属殖民地的贸易，从而排挤了它们与英国宗主国的贸易。对外贸易的受阻和萎缩直接影响到英国国内经济的发展，以至于这一时期，英国出现了工商业和农业的普遍衰退现象。如何摆脱国内经济发展的困境、促进对外贸易的新发展，是英国新政府所面临的首要问题。
另一方面，英国急欲应对由欧洲列强带来的前所未有的严峻挑战。长期的政局动荡，不仅影响了经济发展，也严重抑制了英国在欧洲政治事务中的影响力。共和国宣布成立时，英国的国际处境是相当困难的。内战期间，英国分裂为两个敌对的阵营，双方为了争夺权力兵戎相见。欧洲各国尽管没有直接进行干涉英国内战，但是由于两个权力中心分立，进一步削弱了英国自身的力量。整个内战期间，英国外交具有二元性，即国王和议会执行各自的外交政策，以争取外国对自己的支持。就英国议会而言，当它宣布接管英国最高权力后，其对外政策的主要目标就是维持与改善英国同欧洲大国间的友好关系，避免外部势力对英国内部事务的介入，以及对英国王党的支持。同时，不甘心失败的查理一世及王后，则不遗余力动用一切涉外关系，在主要欧洲大国的宫廷中展开穿梭外交，以寻求对斯图亚特王室的支持。面对双重的外交攻势，欧洲主要大国出于自身利益的考虑，基本上都选择了支持英王。从外交结果看，英国议会明显处于劣势。所幸欧洲诸国当时正为三十年战争和国内政局的动荡所困扰，而无暇顾及英国内战，从而使英国议会面临相对有利的外部环境，这也是它能最终取得内战胜利并建立共和国的重要条件之一。三十年战争后，欧洲政治形势发生了新的变化，神圣罗马帝国已经名存实亡，哈布斯堡王室一时也难以缓过气来，而法国、荷兰和瑞典则乘机扩大势力，在欧洲的政治事务中赢得了更多的发言权。其中，法国实现了欧洲大陆的霸权，路易十四拥有20-30万人的训练有素的军队，没有哪个国家能与之匹敌。荷兰素有“海上马车夫”之称，它成为新兴世界最大的商业帝国，不仅在美洲、非洲、亚洲占有许多殖民地、拥有商业霸权，而且还掌握了制海权。英国则毫无所获，它在面对欧洲各民族、各国家之间的新一轮的竞争时，必须采取积极有为的对外政策，奋起直追，方能取得竞争优势，争取海上霸权。
从重商主义角度考量，当时英国面临的主要竞争对手显然是荷兰。自16世纪后半叶脱离西班牙统治后，荷兰的经济发展迅速，成为“商业和金融资本主义的象征”。荷兰的商业和海外贸易比工业及国内贸易发达，其国际转口贸易尤为发达，并成为经济发展的重要支柱，这是其经济结构的显著特征。与海外贸易发展相适应的，是负有盛名的造船业，仅阿姆斯特丹一处就有几十家造船厂，且全国可以同时开工建造几百艘船。因造船技术先进、船只造价低廉，荷兰很快就成为整个欧洲的造船中心。到17世纪中叶，荷兰不仅拥有一支世界上最大规模的商船队，其商船吨位数是英国的三倍，相当于英、法、葡、西四国的吨位数之总和，而且它利用庞大的商船队和军事力量，抢占了从非洲到东印度群岛的多个殖民据点，控制了欧洲、北美和远东的大部分贸易。
荷兰在航运及殖民方面的优势，特别是在海上贸易的垄断权，对英国的贸易和殖民扩张构成了严重威胁。17世纪上半期，双方围绕着纺织品市场、捕鱼权、贸易与航运业等问题展开激烈竞争，但总是英国处于劣势。在东方，英国的东印度公司由于受荷兰的排挤，其活动受到限制，处于勉强维持的状态。在西方，荷兰船只对波罗的海地区的贸易通道实行控制与封锁，使英国造船业严重缺乏其所必需的原材料。此外，在北美殖民地，在地中海和西非海岸，荷兰人到处排挤英国势力。荷兰人甚至在英国附近水域肆意捕捞鱼虾等水产品，并把这些产品高价销往英国市场，牟取暴利，直接冲击英国的捕鱼业。英荷之间的诸多矛盾使两国关系急剧恶化，虽然从1610年开始，双方就争执问题不断进行外交磋商，但未能取得任何进展。这说明了双方争端的不可调和性。斯图亚特王朝早期，英国也采取了一些措施，试图打破荷兰的垄断地位，但主要依赖技术和法律手段，难以消除荷兰构成的严重威胁。英国内战期间，荷兰人不仅乘机扩张自己的势力，而且支持查理一世和爱尔兰人，试图阻止英国的统一和强大。这使英国意识到，只有打击荷兰的海上势力，才能获得充分的贸易自由，并最终实现国强民富。正如一位英国商人以帝国主义的口吻说，世界贸易对我们两国而言是太少了，因此必须有一方被打倒。一位英国海军将领更为直截了当，他说“荷兰人把持的贸易太多了，英国人决心从他们手中把贸易权夺过来。”
1649年以后，鉴于国内局势趋于稳定，奥利弗·克伦威尔着手调整英国的对荷政策。此时，英国的舆论普遍主张对荷兰采取最坚决的手段，“或者是两个海上强国结成牢固的同盟，几乎合并为一个统一的国家，否则便作殊死斗争，以迫使荷兰承认英国在海上和海上贸易方面的霸权。”显然，英国已决心用武力摧毁荷兰的海上商业帝国，这也是克伦威尔所追求的目标。英国对荷攻势外交的确立，是以一支强大的海军为支撑的。1649年，共和国新政府刚成立，就不顾财政困难，制定了扩大和改造海军的计划。在共和国成立后的前三年，英国所建造的船舰超过整个斯图亚特早期，船队规模增加了两倍，使英国舰队成为大西洋上的一支劲旅。根据统计，1640年时，英国具有当代水平的标准军舰43艘，1650年已扩展到72艘；1651年末有20艘新战舰下水，另有25艘新购进及缴获的战舰编入海军。1655年，英国的标准舰只达到133艘。共和国末年，英国有131艘标准军舰，超过了当时荷兰的水平。英舰增加了火器，战斗力大大提高。在与荷兰海军第一次交锋前，英国海军装备了88艘战舰，其中装备火炮的至少有14艘，相当于或大于荷兰旗舰“布雷德拉德”号（Brederade）的水平。为进一步增强海军战斗力，克伦威尔改组并加强海军机构的各个部门，成立专门的海军委员会，加强海军训练及军纪，提高水兵的薪水和伙食标准，实行俘获和击沉敌船的奖励制度，基本上解决了海军食物供应和后勤保障等问题。此外英国海军还采用新的战略战术，并形成正规战术思想体系。到1651年时，英国新政府将皇家旧海军的军舰全部收编或整肃完毕。英国人对海军的地位和作用有了新的认识，越来越多的人在思想上开始把安全和经济增长与海军联系在一起，确立了军舰与商船分离的意识，认为海军是国家拥有并维持的常备武装力量。
海军力量的长足发展，为英国实施新的外交政策和争夺海上霸权奠定了基础，以此为后盾，英国对荷兰的态度也变得强硬起来。1650年10月3日，英国议会颁布条例，以西印度群岛和弗吉尼亚（Virginia）的保王党人起义反抗英吉利共和国为名，禁止外国商人在这两个英国殖民地上进行贸易活动。由于荷兰在这两地的贸易最为活跃，英国的矛头显然指向荷兰。次年2月，英国议会派两位特命大使率团前往海牙，与荷兰政府就两国缔结同盟问题举行谈判。针对荷兰代表提出愿与英国恢复并保持两国间业已存在的良好关系、缔结互惠条约的建议，英国代表立即提出反建议，声称“英国和联省之间过去存在过的友谊和良好关系，不仅应予恢复并维护，使之不遭破坏，而且，这个民族和联省还应该结成更紧密、更真挚的同盟，也就是说，为了双方的幸福，它们之间应该有更重大、更强烈的相互利益。”英国的建议尽管比较委婉，但明显包含着对荷兰的野心，因此遭到荷兰舆论的一致反对，荷兰的三级会议也迟迟不予答复。于是，英国又进一步向荷兰提出七条建议，其意图是使荷兰与英国在许多国际问题上采取统一行动，形同一国，如在某些场合包括在许多具体问题上，荷兰三级会议应服从英国议会的决定等。英国谈判大使还补充说：“如果这些建议被接受，还有更重要的、对两个共和国的幸福具有更重大后果的条文要提出来。”英国的建议遭到拒绝是自然的事情，因为在荷兰看来，克伦威尔是想利用英国已成为共和国这一事实，“缔结一个几乎把两国联合在一起的盟约。”最终，谈判不欢而散。
此后，英国立即开始实施严厉的经济措施，排挤荷兰的贸易和航运，增加英国的份额，同时加强对英属殖民地的经济控制。1651年8月5日，克伦威尔向议会提交《航海条例》，该条例于10月9日获得通过。根据此条例，自1651年12月1日起，亚洲、非洲和美洲，该三洲的任何部分，或属于该三洲的岛屿，或该三洲通用地图，或图片所载明，或记述的岛屿，无论为英国或别国的殖民地，所生长、出产或制造的任何货物或商品，如由非属于英国人所有的任何种类船舶载运，皆不准运往或带进英吉利共和国、爱尔兰，或属英吉利国家及受其管辖的任何地方、岛屿、种植园和领土。属于英吉利共和国人民的船舶，仅指其业主或合法所有人系本共和国人民，或住在殖民地的本共和国人民，其船长及船员大多数又为英国人。违者，其全部进口货物，应予没收，运载该货物或商品入口的船舶，连同其全部船具、枪炮和附属物件，亦应一并没收。自1651年12月1日起，凡在欧洲或欧洲任何地方所生长、出产或制造的任何产品或商品，如果由外国商船装运，则不得进入英国、爱尔兰，或属英国及受其管辖的任何地方、岛屿、殖民地和领土，但出产、制造、加工上述商品的国家或地方的公民私人所有的商船，则属于例外。违者，货物和船只也将面临被没收的危险。从字面上看，这个《航海条例》原文中并没有提到荷兰，但矛头所指一目了然。它对运入英国及其殖民地的货物及中介贸易的严格规定，对于拥有庞大船队、主要为各国包括英国及其殖民地运送货物的荷兰来说，将是致命的。同时，它为彻底消除英国商人与荷兰商人在英属殖民地的竞争奠定了法律基础。该条例“可说是大英殖民帝国赖以建立的一系列政治措施中的第一项。”它的颁布不仅明确了未来一段时间内英国将实施保护主义的贸易政策，而且表明内战之后英国的基本国策是维护和扩大海洋利益，建立强大的贸易帝国，谋求世界霸权。
面对英国的公开挑战和致命打击，荷兰只有两种选择：要么屈服，要么战争。无论哪种选择，对于荷兰都是难以接受的。荷兰的经济结构，决定了它不需要战争，尤其是与英国的战争，“在所有的情况中，战争尤其是海上战争是最不利的，和平对荷兰大有好处。”正因如此，荷兰一方面表示拒绝接受《航海条例》，另一方面并未放弃与英国谋求妥协的努力。1651年12月底，荷兰派外交使团前往伦敦，恢复原先中断的谈判。但此时，英国已将使用武力视为解决问题的首选。在重商主义者看来，国际贸易的总量是固定的，一方所得必为另一方所失。英国人认为，处于优势地位的荷兰，必定是一切谋求商业霸权国家的头号敌人，“无论是英国，还是法国都致力于用武力消除荷兰的某些优势，并且以自己的优势取而代之。”当谈判进行时，英荷的军事冲突已经发生。从1650年到1651年，两国间的海上冲突逐渐增多，英国海军甚至强迫在海上与英国船只相遇的荷兰船只降旗向英舰致敬。1652年3月15日，英国向荷兰谈判代表提出了对荷兰来说显然是做不到的、极具挑衅性的建议草案，其内容包括：（1）将香料群岛交给英国人；（2）惩办1623年在安汶岛上杀害英国商人的罪犯；（3）拒不给荷兰人在英国殖民地进行贸易的自由；（4）不承认英国和荷兰在北美洲属地之间的现有边界，等等。和谈大门既已关闭，两国关系急剧恶化，“荷兰人既不愿让英国人在北海搜查船只，也不愿停止与北美英属殖民地的贸易，其结果只能是战争。”
1652年春，海军司令马丁·范·特罗普（Martin van Tromp）率领为荷兰东印度公司商船护航的42艘荷兰舰船驶入英吉利海峡，并于5月29日在多佛海面与海军司令罗伯特·布莱克（Robert Bke）统帅的英国舰队相遇。英军要求荷军向英国国旗致敬，在遭到拒绝后，双方展开了四小时的激烈炮战，第一次英荷战争由此拉开序幕，战斗在两国海域、地中海、松德海峡（Sound）和印度洋同时展开。英国深知，海上贸易和渔业生产是荷兰人的生存之本。因此，布莱克便指挥英军大肆洗劫荷兰商船，甚至远离军港到北海袭击荷兰的捕鱼船队，在苏格兰北方拦截荷兰东印度公司的运宝船，并进入波罗的海破坏荷兰与北欧的贸易。英军的战术十分奏效，迫使成千上万只满载货物的荷兰商船停泊在港内而不敢擅自行动。
战争初始阶段，荷兰拥有一定优势，但战局很快就朝着有利于英国的方向发展。为了战争，英国人加紧建造军舰，使海军数量及火力配置完全优于对手。他们改进战术，提高了舰队协同作战、相互保护的能力；相反，荷兰的商船运输是其经济发展的命脉，所以每日大量商船队经过英吉利海峡时，都必须依靠海军战舰护航，使其海军力量大受牵制，战斗力明显削弱。荷兰的战术是当遭遇敌船时，采取抢占上风方向朝敌舰逼近，然后登舰展开肉搏。舰队行动时分成小队，依次向敌船逼近，以避免战舰相互碰撞。这种陈旧的战术缺乏灵活性，容易导致指挥混乱，难以实现战略目标。
战争使双方都付出了沉重的代价，在战争的两年间中，英军俘获1700艘荷兰商船，毙伤其海军水手不计其数。特别是由于英国实施海上封锁，荷兰的粮食等物资供应中断，社会矛盾激化，因而不得不提出谈判的要求。此时，英国经济尚未从内战中恢复过来，沉重的战争费用导致国家财政和经济更趋紧张。一年内的英国军费开支，陆军花去150万镑，海军花费近100万镑，政府财政赤字近50万镑。英国议会打算拍卖流亡王党的家产和天主教会的教产来支付战费，加上国内政局不明朗，克伦威尔希望尽快与荷兰缔结和约。从1653年6月起，英荷间的谈判已在伦敦秘密进行，谈判过程历时一年。此时，商业集团的势力在新的英国议会中十分强大，在他们的推动下，英国的谈判态度越发强硬，坚持英方先前提出的条件，要求荷兰人承认战争罪责，将其舰队统帅撤职查办；此外，在任何情况下荷兰船只必须首先向英国军舰行礼致敬，赔偿自17世纪初以来英荷在印度贸易及殖民争夺中，包括英荷战争期间英国的全部损失，总计近200万英镑，并同意与英国合并。以此为基础，克伦威尔向荷兰提出一份关于两国建立紧密联系、共同分割世界殖民地的草案，内容包括：在欧洲和非洲，除非洲少量荷兰占有的据点以外，两国居民维持现状，互不干涉；在亚洲的贸易由荷兰专营，但亚洲濒临地中海的一些地区除外，在那里两国可以自由贸易；荷兰东印度公司向英国东印度公司支付一笔赔款，此后英国公司及其他机构从那里撤离；美洲大陆的贸易归属英国，巴西及其附近地方除外，荷兰须向英国提供援助，帮助英国占领这些地区；南美已被荷兰占有的地区，即巴西从南回归线至马尼翁岛的地区，归荷兰所有，而巴西的其余地区则归英国所有，委内瑞拉的阿拉兹盐场属两国共有。
克伦威尔的建议是以英荷两国在商业和海军方面所具优势为基础的，几乎是当年葡萄牙和西班牙瓜分世界殖民地协议的翻版。但同荷兰共同瓜分世界，并非是英国的真正目的，实际上，英国的建议对荷兰只是一种诱饵，其终极目的是英国取代荷兰，甚至是合并荷兰，从而成为世界贸易和殖民扩张的真正霸主。1653年6月30日在给荷兰政府一位要员的信中，克伦威尔明确表达了他的外交意图和战略计划。他提出，英荷两国的联合可以采用由荷兰选派两到三名代表参加英国的国务会议的形式，同时，英国派出相同数量的代表参加荷兰的国务会议或议会。如此一来，荷兰可以获得诸如在英国海域中的捕鱼权和与西印度群岛自由贸易权。克伦威尔进一步暗示，英国可以放弃《航海条例》，但前提是英荷实现合并。他还宣称，反对荷兰是上帝的旨意，失败后的荷兰唯一的出路是“同你们强大的邻国携手合作，共同推动基督世界并解救被压迫的人民。”为了使英荷联合披上神圣的外衣，他还在宗教中寻找合法依据。在7月的一次谈话中，克伦威尔就明确表示：在英荷之间，“最重要也是首先应予考虑的关键是保护自由和扩张基督教世界”。如果说克伦威尔的建议多少有点委婉，并给予荷兰适当台阶的话，那么，英国国务会议的决定则充分体现了英国的强硬态度，也更为直接地反映了英国的本意。7月25日，英国国务会议正式通知荷兰谈判代表，“两国必须在一最高权力之下合并，”别无其他商量余地。荷兰看清了英国的真实意图，因而拒绝了克伦威尔的建议。荷兰的关注点在“贸易和航海的利益”上，它重新提及在英荷战争爆发前向英国提出的方案，于是谈判陷入僵局。
1653年11月，克伦威尔两次亲自主持谈判，意在促进进展。最终，他放弃使两国合并的主张，提出一个在英荷之间建立“和平、同盟和联盟”的新方案作为谈判的基础，谈判出现了重大转机。他希望能够与荷兰建立攻守同盟，将荷兰完全纳入英国对外政策的轨道。因而新方案闭口不谈贸易及谈判双方在海外各国的相互关系，而是着重强调保持《航海条例》的有效力。但这一点也遭到荷兰的婉言拒绝。在荷兰看来，对外贸易是支柱，一旦被绑在英国的战车上，荷兰将失去贸易自由，进而失去国家的部分主权。对此，克伦威尔深感失望，但也并未采取进一步措施。这反映出当时的荷兰，虽然遭到沉重打击，但并未元气大伤；同时，克伦威尔的英国，在经过长期的内外战争之后，不仅不具备完全击垮荷兰的实力，而且也需要利用和平来休养生息、发展经济和进行殖民扩张。1654年4月15日，英荷双方签订《威斯敏斯特条约》，规定：（1）双方实现和平，荷兰人不得同欧洲以外的英国岛屿和殖民地通商，英国也不得同欧洲以外的荷兰岛屿和殖民地通商；（2）荷兰须惩办在安汶岛杀害英国人的罪犯；（3）成立两国代表组成的混合仲裁委员会，以确定1611-1652年5月18日之间在世界范围内相互造成的损失，并限期作出裁决；（4）领有证书的私掠船具有合法性。在该条约附加的秘密条款中，荷兰承诺不选举奥兰治亲王为荷兰执政。根据该条约，英国尽管没有完全实现自己的对外战略目标，但已从总体上使英、荷在殖民地方面的相互关系发生改变。由于荷兰不得不接受英国的《航海条例》，这对靠转口贸易为生的荷兰来说，无疑是致命的打击。从此，荷兰开始丧失商业霸权地位，英国则大大加强了自己的航运和贸易优势。战后，英国先是通过同北欧强国瑞典、丹麦缔结对自己有利的条约，取得了通过松德海峡的权利，使波罗的海的商业大门向英国敞开；接着又利用瑞典与波兰、丹麦与瑞典的战争，获得了自由通过松德海峡的权利，并得到了国际保障。英国还通过1654年与葡萄牙缔结的条约，从葡萄牙手里取得在海上、陆地及内河自由贸易的特权和优惠待遇，为英国势力向东印度群岛、巴西及非洲西海岸等地的扩展，提供了机会与条件。
第一次英荷战争是英国“有史以来第一次政府有意识地主动用它的海权去促进商业”。以此为起点，英国开始全面走上了争夺海洋霸权和建立世界贸易帝国的道路。战胜荷兰之后，克伦威尔将殖民地问题视为英国对外政策的主要内容，决定对日趋没落的西班牙殖民帝国采取行动。早在都铎时期，西班牙就是英国的主要对手，是英国民族国家和主权国家意识形成的主要障碍，可以说是英国的宿敌。斯图亚特王朝建立之初，由于奉行亲西班牙政策，极大地损害了英国的利益，招致国内商人的普遍反对。克伦威尔上台伊始，发誓要重振伊丽莎白时代的民族精神，将西班牙视为首要敌人。他的认识主要基于英、西之间存在的两个尖锐矛盾：其一，克伦威尔的内外政策具有浓厚的新教色彩，其内心深处蕴藏着浓烈的宗教情结，这使他的对外战略颇具宗教的神圣性。他公开宣称，上帝在世上的利益要远远高过英国全体民众的利益，因此精心策划我们在世界上所做的工作，是完全符合上帝的旨意的。他认为，西班牙长期以来所推行的宗教政策，使其成为天主教的顽固堡垒和新教力量的共同敌人；英国与西班牙这样一个彻头彻尾的敌人之间，不可能有真正的和平。其二，英西双方在殖民地问题上存在着激烈的斗争。对克伦威尔来说，这也是更重要的，因为他把对外政策世俗化了。宗教问题只是对外扩张和争夺的一种托词。当时，西班牙控制着欧洲和美洲的庞大地域，这一点既让英国妒羡，也使英国不满。虽然英国曾长期与西班牙在殖民地方面进行争夺，但直到17世纪中叶，英国人是负多胜少，所获寥寥。但英国人并不甘心，况且，当时西班牙的地位正日趋衰落，这给英国夺取西班牙的殖民地提供了难得的机会。
从1654年春天开始，英国就与西班牙进行了一系列外交谈判，讨论的焦点是殖民地，特别是西印度群岛问题。由于分歧很大，双方未能达成协议，克伦威尔便提出：英国应享有美洲沿岸的航海和贸易自由，同时要求在西班牙经商的英国商人不受宗教裁判所管辖。对此，西班牙明确表示：“要求解除宗教裁判所的活动和开放西印度群岛的航行自由，这等于要挖掉我国君主的两只眼睛。”英国的过分要求遭到西班牙拒绝后，双方关系更加紧张。1654年，英国国务会议就英国对外政策，特别是对西班牙的政策问题进行了激烈辩论，讨论的主题还是殖民地问题。主战派认为，当时从西班牙人手中夺取西印度群岛不仅可能，而且会带来增加移民、确保欧洲和平与贸易等诸多好处，因而坚持与西班牙开战。对此，克伦威尔坚决支持，并表示“至少要在西印度群岛作战”。在克伦威尔的影响下，护国主时期英国对外政策的重要方针是准备对西班牙进行战争，特别是要争夺西印度群岛。
为了解除对西战争的后顾之忧，克伦威尔主动与法国改善关系。本来英、法之间的关系也很紧张。1651年11月，英国舰队曾到达诺曼底沿岸，引起了法国的不满与恐慌。英国还同法国的投石党（Fronde）运动暗中联系，私下支持它，又于1654年夏侵占了法属加拿大沿岸阿卡迪亚（Acadia）的部分要塞。由于国内政局的需要，法国淡化处理了英国的挑衅行为，并在共同反对西班牙的斗争中，又希望与英国结盟，推动英国发动对西班牙的战争。1655年11月英法缔约，宣布停止从1649年起开始的海上敌对状态。此后，双方的合作不断深入。