第四章 地方治理和风俗文化（1 / 2）

在16-17世纪的英格兰，教区、村庄和庄园是三个不同概念：教区是由牧师管理、传播信仰和救济慈善的教会基层单位；村庄作为一个地理概念，是农民居住的基本聚落；庄园则是以贵族或乡绅为核心的领地管理中心。一个教区可以包含数个村庄，一个村庄有时并非属于同一教区；同样，庄园和村庄也不一定拥有相同的地理边界，“一个村落可能分属于两个或更多的庄园，一个领主的庄园也可能分散在几个村落。”造成这种情况的原因在于，中世纪时，庄园是领主的保有产业，领主对其庄园实行统一的经营管理，而庄园通常都是包括若干甚至许多的村庄。在社会生活方面，教区与庄园都对民众起控制作用。16-17世纪，教区在管理居民精神生活和救济事务方面起的作用更大。并且，教堂是教徒参加宗教仪式的场所，能够起到团结村民、巩固等级秩序的作用。

16-17世纪的英格兰，没有常设的地方政府，只有常驻的乡绅，他们提供的是自愿服务。乡绅自治与伦敦中央政府的联系比较松散，而且更多地依赖人与人的关系。就是说，这是一种以地方主义为中心、以传统文化和习俗为纽带、由乡绅自愿担任公职进行管理的社会治理方式。从教区和村庄，到郡县，甚至到王国，社会治理大多由治安法官和巡回法庭来实现，处处体现着乡绅的社会责任，以及王国政府对地方精英的高度依赖。

在基层社会管理体系中，教区小乡绅和约曼农担任治安法官、教区高级巡捕和巡回法庭陪审员等职务，并参与议会的选举；即便财产不多、社会地位不高的农夫和手工业者，也有可能担任低级巡捕、教堂执事、济贫干事等，或多或少地参与社会管理。高级巡捕由治安法官和巡回法庭指定，任职3-10年，而充足的空余时间及殷实的家底是充当高级巡捕的基本条件。这一职位通常由富裕的约曼农和小乡绅充任，其主要职责是：收集情报提交各种委员会，调查偷窃、通奸、打架等不良行为，监督教区管理人员的工作，出席巡回法庭，并向治安法官报告道路维修、酒店管理、不从国教者的活动和流民乞丐等问题，有时还负责征收税款并上缴郡长。低级巡捕基本上是一年一选，没有薪酬，他们直接面对普通民众，负责监督乡亲邻里的社会行为。巡捕不是执法者，而是人际关系的协调人。在与居民的关系中，他们首先是亲属邻里，其次才是某种意义上的管理者，这种亲属、邻里、朋友的多重身份，强烈影响着他们在协助治安法官执法时的方式，执法带有较强的人情味。

教区牧师在基层的作用与巡捕相似，但是巡捕侧重俗务，而牧师重在教化，他们还负责结婚登记、洗礼丧葬、宗教教育、道德教化等事务。牧师们也协助巡捕维护地方治安，诸如处理私生子养育、偷窃者赔偿、人身伤害补偿等杂务。无论巡捕还是牧师，都必须既执行王国政府的法律，又维护乡邻关系的和谐，当然他们经常会处于这两者矛盾之中。

在郡县一级的管理与控制中，治安法官组成的治安委员会及其运作机制巡回法庭起重要作用。19世纪英国历史学家梅特兰（Frederic W.Maitnd）说：“治安委员会是纯粹英国式的，也是英国政府结构中最具特色、最杰出的部分。”现代英国史学家埃丝特·莫伊尔指出：“在英国历史上，这个由乡绅自愿担任公职的机构，从14到19世纪，共存在六个世纪之久，其价值观念深深地根植于英国历史之中，至今仍有深刻的影响。”她还总结道：“对绝大多数英格兰人而言，治安法官才是英国政府的真实体现，伦敦政府与他们没有关系。17世纪中叶的历史教训是地方社会必须由郡县绅士管理。……治安法官的力量来自其自然产生的基础，这不是纯粹和一般的政治和行政术语可以表达清楚的”。（参见表5）

表5 17世纪特林村各阶层居民担任教区公职情况统计

注：（1）本表出自Keith Wrightson and David Levine,Poverty and Piety in an English Vige:Terling1525-1700,New York&London:Academic Press,1979,p.105;（2）职务中最重要的是教堂执事、大陪审团成员、教区委员会委员和济贫干事，他们大多由约曼农和富裕小商人担任；（3）担任巡捕比例最高的是农夫和手艺人；（4）17世纪庄园法庭很少举行会议，只负责对土地交易进行登记。

在英格兰地方社会治理中，治安法官逐渐成为行为主体。1590年，都铎王朝制定治安委员会职责，要求各地治安法官定期举行会议，与陪审团一起，对各种犯罪行为进行调查、审讯和处理。1603年，英格兰已有309条法律涉及治安法官的职责，其中除司法工作外，还包括许多地方性事务，诸如保证市场供应、推动教堂礼拜、取缔混乱酒店、平息民众骚乱、惩治强盗抢劫、处置流民乞丐，以及路桥维修、济贫赈灾等。1600年英格兰、威尔士有1200名治安法官，英格兰各郡县都设有治安委员会。各地的治安委员会经大法官授权，由荣誉治安法官和执行治安法官组成，前者是指参加巡回法庭活动的枢密院法官，一般是大贵族，在伦敦政府与郡县政府之间起媒介作用，极少参与郡县的实际管理；后者指在地方上承担具体工作的治安法官，他们自愿承担大量繁重的管理工作，以乡绅为主。

在地方治理工作中，绅士集团的内部合作十分重要。由于历史传统不同，各郡治安法官间的社会纽带也不尽相同。斯图亚特早期，埃塞克斯郡治安法官在巴宁顿（Barrington）家族的带领下，由梅纳德勋爵（Lord Maynard）、哈博特·格里姆斯顿爵士（Sir Harbottle Grimston）等六人起重要作用。在东苏塞克斯郡（East Sussex），朋友关系和亲属纽带把托马斯·佩勒姆爵士（Sir Thomas Pelham）、安东尼·斯特普利（Anthony Stapley）、亨利·谢利（Henry Shelley）和托马斯·帕克爵士（Sir Thomas Parker）联系起来，使郡治安委员会在轻松和谐的气氛中开展工作。在格拉摩根郡（Gmanshire）的26个治安法官中，有11人出自曼塞（Manser）、刘易斯（Lewis）和卡恩（e）三大家族。萨默塞特郡的35个治安法官，由其父辈、祖父辈的婚姻关系联系在一起。肯特郡治安委员会中，一个由20多家小乡绅组成的集团起主导作用，他们都是从13、14世纪起就开始经营农业的。但是，在更多的郡县治安委员会由一个家族起支配作用，如兰开郡的德比家族（Derby Family），萨福克郡的纳撒尼尔·巴纳迪斯顿爵士（Sir Nathaniel Barnardiston）一家等。

詹姆士一世和查理一世时期，支配郡治安委员会的主要是郡一级绅士，即全郡知名的望族大家。与这些家族的继承人结婚，或购买大量地产成为乡绅者，有时也能担任治安法官。在各郡治安委员会中，还有一些是主教区法官、主教大教堂牧师、副主教，以及某些有影响的教区牧师。1626年肯特郡和北安普顿郡各有五名神职人员担任郡治安法官，1636年伍斯特郡（Worcestershire）治安法官中有18%是教职人员。1625-1640年，在苏塞克斯郡治安法官中，35%是有爵衔者，而兰开郡有爵衔者仅占20%。家族集团和相交甚笃的乡绅共同担任地方公职，自然存在着一种协调一致和努力进取的意识，他们以经验丰富、任职长久和富有智慧取胜。

郡县治安委员会的功能在巡回法庭开庭期间表现得最淋漓尽致。巡回法庭定期到某些地方巡回开庭，处理该地事务。休庭期间出现的行政和司法方面的问题，由不定期的治安会议处理。17世纪上半叶，由于行政、司法事务不断增多，即决法庭（Petty Sessions）在各郡兴起，分担巡回法庭的日常工作。但巡回法庭仍然最重要，其出庭者包括治安法官、郡长、副郡长、验尸官、高级巡捕、低级巡捕、大陪审团成员，以及被告和原告等。开庭时，巡回法庭对各地的司法、治安等问题进行集中处理，同时也体现了乡绅的地方自治倾向。“作为个人在司法方面占统治地位的标志，绅士出席巡回法庭比出席伦敦议会更重要”。巡回法庭会期一般为两三天，这通常是郡县政治生活中的重大事件。在巡回法庭会议上，司法与行政工作并没有严格区分，一些日常事务，如确定工资定额和啤酒的价格，也属于巡回法庭处理的范畴，并且治安法官在修桥铺路方面的过失，也会引起巡回法庭的注意。巡回法庭开庭后，先处理犯罪案件，然后处理民事问题，其中包括济贫救灾、非婚生养、酒店管理、地方税收、修桥铺路、监狱感化院、流民乞丐等。

在都铎与斯图亚特两朝，不存在庞大的官僚机构，君主对地方社会的控制，依赖不取俸禄的绅士，中央政府对郡县地方政府，主要起协商、监督作用。郡县政府受到一批在历史上形成的、在地方生活中起主导作用的大家族控制，他们对伦敦政府下达的指令执行到什么程度，取决于双方达成共识的程度，并践行协商的原则。直到17世纪上半叶，王国政府仍然没有强制性的武装力量，也没有现代意义上的警察，甚至连国王的护卫队也是到复辟时期才最终创建。遇有急事，地方政府临时征集民兵来维护公共秩序，但民兵只在每年夏季接受一两次军事训练，平时则是一盘散沙，而且一般不会被派到县外去执行任务。在这种情况下，地方社会就要由不支薪的自愿“官员”来管理。17世纪初，英格兰和威尔士的50多个郡掌握在3000个“杰出”的乡绅手中；到世纪末，主要掌握在5000个乡绅手中。当时，社会管理机构由王室政府、郡县政府和教区三个层次构成，以中间一层最为重要。在松散而没有现代国家机器的情况下，郡县治安法官既是王室政府代理人，也是地方社会代言人，这种双重身份使他们在英格兰的社会管理中发挥着关键作用。