第三章 中世纪议会发展（1 / 2）

在“模范议会”召开后的近两个世纪中，英国议会发生许多变化，机制不断完善，逐渐发展成以君主为核心、多等级参与的政治协商体。

14、15世纪，尽管议会的建构还很粗陋，但议会的政治职能明显增强，为了讨论税收、立法等重大政务，国王每年召集议会，同时，议会的会期也大大延长，短的约两到三周，长的甚至多达几个月。召开较为固定在伦敦的西敏寺，召开的频次也日益增多。《1311年法令》第29条规定：“国王每年必须在合适的地方至少召开一届议会，如有需要，还可召开两届。”此后，议会每年至少召开一次，直到百年战争结束以后，议会召开频次才明显减少。

这一时期，国王的臣僚集团保留在议会中，最终将成员限定在部分高官之内。教会人员中，高级教士一直留在议会，低级教士与会频次越来越低，终究脱离了议会。世俗贵族和地方代表成为议会的重要组成部分。

国王的贵族臣僚集团主要包括御前大臣、中书令、国库长、司宫（Chamberin）、内府总管（Steward of the Household）与其他吏员及首席法官等，他们人数不多，数量也不固定，但影响颇大，堪称“议会的核心”。他们掌握了组织会议与安排议程的权力，有时能够主导议会。在特殊情况下，中书令担当议会会议主持人，首席法官出任议会的发言人（Spokesman），史家称他们“是议会运转的发起者与参与者”，不过，随着时间的推移这些人对议会的影响日渐式微。1341年，世俗贵族提出抗议，宣称只有真正的贵族才享有议会出席权，王室及政府官员大多不是贵族，因而无权出席议会。由此，以内府总管为首的一批官僚随即退出议会。此后，中书令等少数高级大臣继续留在议会内，其他官员大多转为幕后活动。

随着臣僚集团中不少人退出议会，教、俗贵族占据了议会。教会贵族包括大主教、主教、修道院院长（Abbot）与隐修院院长（Prior）等。议会开幕时，教会贵族依次坐在国王右边，而世俗贵族则坐在国王左边。教会贵族博学多才，历练丰富，“他们对政治讨论的贡献绝不能被忽略”。由于国王控制了国内圣职的授予权，一般都容易控制这类人。

世俗贵族除了有公爵、侯爵、伯爵、子爵、男爵外，还有少数享有王号如威尔士亲王的贵族，当然，受封王衔之前，他们一般都已经拥有其他爵位，而且一般也是以该爵位的身份参加议会的。贵族自认为出席议会乃缘于固有权力，而不仅是仰赖国王的私人恩宠。贵族的儿子可以随父应诏出席，有时也可代父出席，这是其享有的世袭权利。贵族去世后如无男嗣，其女性继承人不能出席议会，习惯上可以由其丈夫受诏出席。贵族应诏出席议会主要由于他们的财富、领地的影响，但能否出席往往由国王决定。

地方等级代表构成了议会的重要组成部分，梅特兰认为这类代表就是普通人，即“那些不享有任何特权，也不像贵族或教士那样拥有任何特殊身份的人”。事实上，只有到了爱德华二世统治后期，议会中地方等级代表经常缺失的情况才逐渐消失。1311年以后，爱德华二世一共召开了19届议会，只有3届没有召集地方代表。有史家就指出，1325年后“无地方代表即可召开议会的时代最终结束了”，地方等级代表参与议会成为一项定制。地方代表由各郡骑士与城市代表组成，骑士的地位比市民高。骑士代表的数量比较稳定，当时总共有37个郡，每郡选派2名骑士代表。在大约160个城市中，参与议会的城市在爱德华一世时期86座，爱德华二世时期为70座，爱德华三世时期75座，理查二世时期83座。每座城市一般都派遣2名代表，除了伦敦可以派出4名外。地方等级代表的参与，构成了议会制度的显著特征。

随着议会制度的发展，议会的工作程序渐趋成熟。这一时期，每届议会都必须由国王召集，议会召开日期与地点确定后，中书省就得草拟好召集令状。所有令状都必须经国王亲自验证，并加盖大御玺（Great Seal）后颁布。召集令状上注明议会的召开时间、召开地点及国王想要讨论的事项。为了留有充分的时间来准备召开议会，这一时期的国王都会提前一段时间颁布令状予以公告，由此形成了相对完善的公告制度与令状制度。召集令状分为个人令状（Individual Writ）与普通令状（General Writ）两种。个人令状直接送达教、俗贵族与国王臣僚，普通令状则颁发给各郡的郡守和城市市政长官。在14世纪，公告期的时间长短不一，后来在正常情况下逐渐定在40天内，兰开斯特王朝建立后，大体沿袭这一惯例，不过在大多数时候，公告时间一般都多于40天。

教、俗贵族凭个人召集令状参与议会，而地方等级代表则需要当地选举。骑士代表由郡长主持的郡法庭选举产生，规定所选代表必须居住在本郡内，必须拥有相当数额的财产，必须具备一定的能力与经验等。当选后，郡长会颁发令状，连带委任状，作为其在议会中有全权代表权的凭据。市民代表由城市选举，但比较复杂。在自由城市中，可以派代表的城市资格由郡长定夺。城市代表一般也在郡法庭上选举产生，郡长同样拥有较大的掌控权威。拥有城市政府的自治市选举程序更为复杂，各市都不相同。城市选举人的资格参差不齐，有的局限于极小范围的市政寡头集团，有的要求保有自由地产，有的只有纳税人才拥有选举权。

最初，因为地方代表在议会中人微言轻，加上出席议会花销不菲，郡与城市都不愿意选派代表，很多人也极不情愿当选。但随着下议院的出现和议会征税功能的强化，地方通过议会反应利益诉求的需要日益强烈，各郡和城市的参选态度渐趋踊跃。获选的议会代表一般都是郡内经济与政治上最为显要最具威信的人物，这些人意识到参加议会的重要性与荣誉感，因此纷纷竞逐这个机会。在此情况下，选举中权贵豪强之间的派系相争与徇私舞弊也就逐渐显现，以至于国王多次发布敕令，要求选举各方公正行事。兰开斯特王朝建立后，徇私舞弊的事件更是增多。1406年，议会出台了第一部选举法，就地方代表的选举程序制定了一些规范，对防止郡守的任意干预与徇私舞弊行为起了一定的抑制作用。1429年，对选举人的财产资格进行限制，规定年收入40先令以上者才具有投票资格，这一规定持续了400年。

经过多年发展，到爱德华三世统治时期，议会形成了相对完整的会议程序，包括开幕、陈情、议决与归档等流程。

议会通常在彩厅（也称壁画大厅）举行开幕式，偶尔也在白厅举行。国王端坐于大厅上边正中央，教会贵族依次坐在国王右边，世俗贵族按等级陪侍国王左边，地方代表则站立于大厅下边。御座前面安放几个羊毛包，供法官就座。还有一张办公桌，供议会书记官（Clerk of the Parliament）与其他官员使用。国王一般会亲自出席开幕式，也会委派代表出席。摄政王、中书令、坎特伯雷大主教或首席法官等重要官员应国王要求致开幕辞，申明开会目的，宣布议程安排，布置具体任务。开幕辞一般开篇即背诵《圣经》篇章或发表演讲者自己的论点，多少带有训诫的性质，最后以正式声明作结，通常会陈述国王面临的难处，提出财政需求，希望提供资助，还有就是承诺纠正冤屈。国王有时也作即席发言，表达体恤臣民之意。下议院议员经常就国王传达的信息表示谢意。

接着是所谓的“陈情”，即接收地方的请愿。由议会书记官宣读请愿书接收员（Receiver）与审理员（Trier）名单。请愿书接收人由中书省吏员或主事官担任，之后由审查委员会审查来自各地的请愿书。审理者浏览请愿书后，按其合适的方式决定接受或拒绝。议会请愿书分为个人请愿书（Private Petition）与公共请愿书（General Petition）。个人请愿书大多仅仅涉及私人利益，由个人提交。公共请愿书因攸关公众福祉，以下议院集体的名义提出。由专门的委员会对个人请愿书实行否决，对公共请愿书进行修改，但最终均须呈报国王裁断。

在议会工作程序中，分组讨论是最重要的步骤，所有需要解决的问题都提交各个讨论组。为了确保如期完成议程，议会明确规定了议员的到会时间。

议会一般讨论紧急的政策事务，议题由中书令、首席法官、内府司宫或坎特伯雷大主教提出，对该事项具有特殊专长的人可以担任国王的官方发言人。这些发言有时向上、下议院全体会议传达，有时向其中一院单独传达。议长出现后，经常由议长向下议院宣布讨论事项。当下议院达成协商结果后，由议长禀报给国王；下议院也可能与上议院贵族进行协商，或者向上议院汇报；下议院有时则犹疑不决，等上议院结果出台后，他们再草拟与之保持一致或针锋相对的方案。

经过分组讨论，在全体会议上形成决议后，议会便告解散。但有关议会的工作并未结束，还须完成“归档”。爱德华一世时，议会书记官开始把议会处理的诉讼案、请愿书与辩论结果，以备忘录的形式记录在羊皮纸上，以供国王和御前大臣决策之用。但记录很不规范，内容也残缺不全。在1316年的林肯议会上，来自林肯的议会书记官威廉·埃尔明（William Ayremin）首次完整而详细地记录下了整个议会的内容，并于会后编辑成册，永久存档，称《议会卷档》，议会文献保存走向正规。1332年后，私人请愿书不再收入《议会卷档》。爱德华三世时，议会书记官开始逐日记载议会（上议院）的活动内容，形成议会日志制度，留下了有关议会开会情况的正式记录，议会记录步入规范化轨道，内容除了议会开幕、闭幕、选举议长与任命请愿书接收员外，主要涉及国王与贵族个人的争讼与判决，也包括下议院提出的一些请愿及国王的答复。

随着议会出席人员逐渐稳定，两院制的组织形式逐渐确定下来。

所谓“两院”，指的是上院（House of Lords）和下院（House of ons）。两院制产生的标志是贵族与地方代表分别开会，并形成惯例。两院制的形成经历了一个缓慢演变的过程，到14世纪中叶才固定成型。在议会确立之初，各等级的代表有分开聚会讨论的惯例。随着时间推移，骑士和市民的代表逐渐联合起来共同提出请愿书，反应地方的利益诉求。到爱德华三世时期，这种联合行动已经司空见惯，表明他们已在考量攸关相互利益的问题。1340年元月，为了应付百年战争爆发后日益严重的财政危机，爱德华三世召开议会，会期近一个月。这届议会对于两院制的形成具有重要意义。一方面，正式使用了“上院”与“下院”两个词语。另一方面，议会两院尤其下院的作用得到了明显体现。在征税等问题上，下院已经不再是单纯的领受者，而是开始利用批税权争取自身利益了。1341年堪称两院分立的关键年份，因为在这一年，国王臣僚集团因贵族抗议而退出议会，低级教士则获得爱德华三世的正式特许，可以免除出席议会的义务。这样，英国议会的成分就基本固定下来了，这对于两院制的形成具有决定性影响。1343年4月的议会档案首次明确记载了两院分开议事以及下院代表前往白厅向国王及贵族汇报本院讨论结果的经过。至此，两院制的轮廓可谓泾渭分明。两院的代表性质不同，在召集令状中也明显地反映出来了。教俗贵族即上议院议员通过个人令状召集，而地方代表即下议院议员则由普通令状召集，因为他们不是以个人身份而是代表全国各地方基层行政司法单位和各种组织团体出席议会的。两院分立后，议会仍是一个整体，作为沟通上下两院的管道，两院联席委员会应运而生。

在两院制形成后，上院在议会中仍旧占有重要地位。参加上院的教、俗贵族，一直被认为是国王的天然“建议者”和辅佐者，有权在上院中讨论王国的重要政务。上院同时也是王国的最高法庭，负责审理下级法庭的错误判决，并对同等级贵族的叛国等大罪进行审判。此外，他们也承担着向国王纳税的义务，因此也有权议决是否同意国王所拟征的税目，并回复国王的要求。

随着下院的形成及其地位的日益凸显，下院议长（Speaker）出现。议长最初缘于下议院的代理人（Procurator），为了使代理人固定下来，1376年4月30日，下院选举拉梅尔爵士为议长，负责与上院进行沟通及向国王汇报事务。由于骑士占据下院的主导地位，也就长期垄断下院的议长职位。在兰开斯特王朝早期，议长的权能开始扩大，可以代表下院对国王提出合理的要求与建议，甚至可以代表下院抨击国王之臣僚的奢靡渎职以及国王滥施封赠的行为等等。为了维护议长的发言权，兰开斯特王朝时期还确立了“议长声明制”（protestanion），即议长在每次发言之前都要事先发表声明，请求国王和上院不予追究他在发言中的冒犯行为，也就是要国王认可议长有直言不讳表达出下院批评和不满的权力。不过要看到，这一时期的下院尚不具备真正自由选举议长的实力，虽然多由骑士中的富有精明者担任，但他们一般都是让国王或贵族中意的人，议长的选举也常常受到国王、贵族的操控或干扰。

在14、15世纪，议会的职能最终明确下来并且不断扩大。财政审批权是议会是基本职权。有史家就指出：“正是在税收领域，议会最先确立了对国王的权力。”在当时的英国，按照封建的原则，“国王必须靠自己过活”，即依靠王领的收入和封建宗主对封臣的权利收入来维持王室的生活及国王政府的正常运转。到了14、15世纪，对外战争给国王的统治造成巨大的财政困难，而封建制的衰落，也使得国王的封建性收入大大减少。由是，国王只得开辟新的税源来弥补不足，而动产税、关税与羊毛补助金就成为议会与国王之间争议最多的税种。

动产税是国王对全国俗人的财产征收的直接税，由于它的征收要经过议会同意，所以又被称为“议会税”。当时的关税名目繁多，主要有对出口羊毛、羊皮与皮革征收的古关税（也称大关税）与新关税（也称小关税）、对出口呢绒征收的关税、对进口酒征收的桶税、对其他进出口商品征收的磅税。羊毛补助金是国王以应付紧急需要而征收的，它与古关税、新关税虽然名目各异，但征税对象大体相同，主要是羊毛、毛皮和皮革。1332年的税制改革，议会最终固定了动产税的征税率：城市为十分之一，乡村为十五分之一。1334年确定全国总税额为3.8万英镑，成为之后议会征纳与分派的标准。在1340-1341年后，这些税收只有获得议会同意后才能征纳。关税与羊毛补助金的斗争更为曲折，都经过了议会与国王的反复争夺。1336年，爱德华三世召集羊毛商代表开会，会议以“王国商人”的名义，同意给国王特别的补助金，在原来正常税率每袋羊毛6先令8便士的基础上，每袋加征20先令；此外，每袋羊毛多交20先令。这一举措引发商人的不满，议会借机提出征收关税也需获得议会同意的要求，国王只好对此予以认可。1340年3月，教、俗贵族与各郡骑士在议会上同意国王对谷物、羊毛与羊皮征收关税，条件是国王必须接受地方代表提交的请愿书成立专门委员会审查开支账目及法律草案。根据下议院的请愿书，委员会起草了四项法令，其中第二项法令规定未经高级教士、伯爵、男爵、其他重要人员以及地方代表等的共同同意，此后不得征收任何赋税或协助金；废除国王征收摊派税的权力。1343年，议会明确宣称间接税必须征得地方代表的同意。此外，议会在同意税收时，特别附加了前提条件，1340年与1348年的议会上，地方代表采取了同样的手段来争取利益。他们先是提出请愿，要求纠正冤屈，并以此作为批准税收的前提，由此，逐渐形成了“先改正后给予”的原则。可以说，议会控制税收的基本原则初步确立。不过在14世纪时，议会基本上还未赢得税收动议权。1395年的有关法案还使用这样的惯用语：“由下议院制定，上议院建议和同意。”兰开斯特王朝建立后，议会才在这方面取得重要进展，1407年确定了税收的动议权，即“由下院制定，上院同意”，最终报国王批准，从而形成了税收法案的完整流程。同时，下院继续以推迟税款批准为手段，再次提出“先改正后给予”的原则，要求在国王要先将他们所呈递上的对民间冤情以及对不法、不当统治行为的陈情予以答复或处理后，再行批准税案。值得注意的是，议会还争取监督国王财政的权力。不仅任命专门委员会监督国王的财政支出，审查国王的账目，还尽力明确规定税款的使用范围，保证所征税款用在特定项目上。