第四章 大调整时代（2 / 2）
第一次发生在1983年，这年10月，美国趁格林纳达发生军事政变，以保护美国侨民为借口，出兵占领了这个小国，推翻了亲古巴的政府。从入侵的结果来看，英国是表示欢迎的，但格林纳达是英联邦成员，而英国政府事先却一无所知，甚至在美国开始入侵的几个小时之前，英国外交大臣杰弗里·豪还在下院表示：美国的干涉是不可能发生的。因此入侵发生后英国政府十分尴尬，因为按照惯例，美国在行动前即使不需英国同意，至少也应当通报英国。当时有这样一种说法：美国国务院也不知道入侵的计划，因此没有办法通知英国。撒切尔夫人感到非常愤怒，她打电话给里根，抨击美国的做法，这次谈话大概是他们之间最不愉快的一次。杰弗里·豪要求西欧联合起来对抗美国的专横作风，英国舆论也对美国向一个英联邦成员国动武表示愤慨。美国不理睬英国的批评，并且在12月还宣布解除对阿根廷的武器禁运。事实表明，在“特殊关系”中，英国是次要的、弱小的一方，华盛顿掌握着主导权。
较大的波折发生在1987年。两伊战争爆发后，波斯湾的油船受到威胁，英国从1980年12月起为在这一水域航行的英国船只提供护航，效果很好。但从1986年起，伊拉克对运载伊朗原油的西方和其他国家船只进行空袭，科威特感到受威胁，便非正式地与苏联联系，请求提供护航。美国唯恐让苏联渗入科威特，于是立即同意让所有科威特油轮悬挂美国国旗，由美国海军护航。伊朗对美国海军进入波斯湾表示反对，在海湾北部航道上布下水雷。由于驻波斯湾的美国海军不具备扫雷能力，于是在1987年8月向北约盟国求助。
出乎美国意料的是，英国政府的反应十分消极，英国认为美国的行动有可能引起更大的麻烦，导致伊朗或伊拉克对西方船只采取更大规模的袭击，从而危害英国利益。而且，英国对美国运用其军事力量维持海湾秩序的决心也表示怀疑，因此，英国政府客气地回绝了美国的要求。从这一事件可以看出，英国并非无条件地听从美国的旨意，在作出重大决定时，还是将英国的利益放在首位。8月末，伊朗又在霍尔木兹海峡布雷，直接损害了航行自由的原则，同时也对英国利益造成威胁。只是到了这个时候，英国才下令6艘扫雷舰驶往波斯湾清除那里的水雷。
1992年1月，克林顿出任美国总统，他对英、美关系不那么重视。作为英、美“特殊关系”的一个象征，里根和布什任总统时每年圣诞节前都会邀请英国首相去白宫，但克林顿却没有请梅杰。在具体政策上两国也出现明显分歧。在波黑问题上，美国主张对塞族武装进行空中轰炸，英国却多次表示反对，称此举将使驻扎在那里的联合国地面部队中的英国军人遭到报复性袭击。为照顾英国的立场，北约缩小了空袭规模。另外英国也反对克林顿政府单方面冻结核试验的决定，因为这将使英国无法利用美国的核设施作试验。1994年6月在盟军登陆诺曼底50周年之际，克林顿赴英国与梅杰一起主持纪念活动，在这个加强两国关系的大好时刻，两国领导人好像对历史更感兴趣，根本就没有提“特殊关系”。而克林顿一进入法国，立刻表现得热情洋溢，对法国的欧洲一体化政策大加赞赏。
7月11日，克林顿在出席那不勒斯西方七国首脑会议之后访问德国，称德国已成为“美国在欧洲的主要盟国”，美、德伙伴关系很独特。英国《每日电讯报》发表文章说：“克林顿昨天表明：美国现在认为德国是比英国更重要的盟国。……克林顿虽然强调华盛顿和伦敦的历史联系，但是他指出，随着欧洲加快一体化的进程，德国和美国现在的目标几乎完全一致，这把它们的关系提高到一个更高水平。”该报在7月17日一篇题为《英国为什么总是形单影只》的文章中更明确地指出美、德关系才是“特殊关系”，“在华盛顿看来，对美国欧洲政策来说，英国现在顶多是与法国并列第二位的伙伴，也许是第三位”。
造成英、美关系疏远的首要原因是西方国家之间实力对比已发生变化，英国地位下降，不再能胜任美国在国际战略中的主要伙伴和助手。德国、日本这些国家则实力上升，远比英国更有力量。
第二个原因是美国自身的政治经济变化和政策调整。从60年代开始，美国经济重心由东海岸向西海岸移动，太平洋地区也就更加重要，克林顿任美国总统后一再强调发展与亚太地区的关系，他在1993年11月主持在西雅图举行的亚太经合组织首脑会议时，发表题为”APEC在创造就业、机会和安全的作用”的讲话，指出：“我们必须创设新的制度安排，以推进我们在国际上的经济和安全利益。……我们必须向太平洋经济伸出我们的双手。我们必须与太平洋国家同心协力，以为我国人民和太平洋国家人民创造更美好的未来……这就是我们的庄严使命和绝佳机会。”事实上，到1993年，美国与太平洋地区的贸易已比与大西洋地区的贸易多50%,美国财政部负责国际事务的助理部长劳伦斯·萨默斯在谈到美国对外经济政策重点及其原因时说：“改善与亚洲的经济合作，自然是以促进国内繁荣为目的的对外政策的主要部分，已经拥有每年1万亿美元进口市场的亚洲，在今后十年将占全世界经济增长的近一半。”美国在国际战略中的倚靠对象，在亚太地区是日本，在欧洲已变为德国。另外，当一代致力于建立和发展美、英“特殊关系”的政治领导人退出政治舞台时，英美之间的传统纽带也就遭到削弱，这一点在里根和撒切尔夫人去职后尤为明显。
随着1956年以后英国加快从帝国撤退以及1964年以后与美国的关系降温，它越来越把对外关系的重点放在欧洲，试图在欧洲事务中发挥主导作用，不让法国和德国主宰欧洲。二战结束初期，英国曾一度积极参与欧洲事务，于1948年加入欧洲经济合作组织（anization for European Eic Cooperation），1950年又加入欧洲支付联盟（European Payments Union）。但是到50年代，英国对法、德倡导的几个共同体抱有戒心，不愿参加，开始游离于欧洲一体化进程之外。但英国同时又担心这样会对本国不利，便在1960年1月，与瑞士、丹麦、挪威、瑞典、奥地利和葡萄牙创建了欧洲自由贸易联盟。与此同时，英国也加强与西欧其他国家的合作，比如在1956年7月与西德签署一份协定，同意在民用核能开发方面进行合作。次年12月，英国又与意大利签署了类似的协定。1960年和1961年，英国与多个西欧国家达成协议，同意为对方公民到本国旅游提供出入境方面的便利。
关于与欧洲的关系，英国绕不开法国，当时法国是西欧除英国之外的最强大国家，英、法关系在很大程度上支配了英国与西欧的关系。1958年12月，戴高乐就任法国总统，他着手阻止欧洲的一体化和超国家趋势，想把共同体改造为主权国家之间的经济互利组织。戴高乐这个想法符合英国的立场，因此麦克米伦在1961年10月启动了加入欧洲经济共同体的谈判。戴高乐表示欢迎，他希望建立一个不受美国控制的、真正属于欧洲的安全和经济组织。1962年12月，在美国宣布“天弩”导弹系统不能使用时，戴高乐希望与英国进行军事合作，包括核合作，借此削弱英国与美国的军事联系。但英国并不打算放弃与美国的“特殊关系”，在美国取消“天弩”导弹计划后仅一个星期，麦克米伦就与肯尼迪会晤，决定以美国的“北极星”导弹取而代之。法国在得知英国的决定后，立刻撤销了对英国加入共同体的支持，1963年1月14日，法国政府否决英国的申请，戴高乐明确表示：英国的加入“最终将会出现一个倚赖于美国并在美国领导下的庞大的大西洋共同体，它很快会吞噬掉欧洲共同体”。英国加入欧共体的第一次努力至此受挫。
1964年工党执政，该党左翼认为欧共体是一个“资本主义俱乐部”，对西欧和英国的社会主义构成障碍，因而不主张加入这个组织。但1966年7月事情出现转机，工党政府新任外交大臣乔治·布朗（Gee Brown）是一个坚定的欧洲主义者，他设法使威尔逊政府改变立场，这样，英国于1967年5月第二次申请加入欧共体。戴高乐在私下交谈中向英国驻法国大使克里斯托弗·索姆斯（Christopher Soames）提出法国支持英国申请的三个条件：（1）减少欧洲对美国的倚赖；（2）改变欧洲经济共同体的性质，使之成为一个自由贸易区，只对农产品作特别定价；（3）给予共同体内几个大国更大的决策权。这些条件对于英国来说是可以考虑的，其中大部分也是英国所希望的。但由于这次谈话的内容被英方泄露给西德，继而传遍了欧共体各国，引起轩然大波。英、法关系降至60年代的最低点。其他欧共体成员国对英国的申请也不予支持，欧共体部长理事会决定搁置英国的申请。
1969年4月，戴高乐辞去总统职务，由蓬皮杜（Gees Pompidou）继任，他主张扩大欧共体的规模。1969年12月欧共体六国首脑在海牙开会，接受了蓬皮杜的主张，宣布同意接纳英国加入欧共体。1970年6月保守党在大选中获胜，长期以来主张英国加入欧共体的爱德华·希思出任首相，为英、欧谈判铺平了道路。英国从1971年5月开始与欧共体举行正式谈判，1972年1月签署了一系列条约。1973年1月1日起英国成为该组织的正式成员国。
与此同时，东欧地区并未被英国忽视。从总体上说，英国对东欧的政策建立在这样一个观点之上，即苏联和它的华约盟国构成了对西方的主要威胁，因而在军事上英国须作好与之对抗的准备。但历届英国政府在某些方面还是与华约国家进行“部分合作”，显示出灵活的现实主义作风。英国认为，北约的威慑力能够在短期内遏制苏联，然而从长远来看，部分合作政策可能对改善英、苏关系有所帮助，并最终消除长期以来的敌对状态。
在结束盟国对奥地利的军事占领问题上，英国与美、法一起同苏联进行谈判，寻求和平的解决方法。1955年，谈判取得突破，英、美、法、苏、奥五国外长于5月15日在维也纳签订了《关于恢复独立和民主奥地利国家的条约》，即《对奥和约》。此前在1月份，苏联发布了《关于终止苏联同德国的战争状态》令，给东西方关系带来了缓和气氛。奥地利问题解决后，旧日的四大盟国首脑重新聚首日内瓦湖畔，是二战结束以来的第一次。
战后英、苏最高层的首次接触发生在1956年4月，艾登在唐宁街10号会见了来访的赫鲁晓夫，就共同关心的国际问题和双边关系交换意见。1959年5月，英、苏签订贸易协定，有效期五年。同年12月，两国又签订了有效期两年的科学文化协定。这两个协定后来都曾多次续订。70年代前期，希思政府将部分合作原则扩大到华约其他国家，1971年4月，英国与波兰签署了长期贸易协定。第二年又与匈牙利、捷克斯洛伐克和罗马尼亚签订类似协定。1973年，英国还与波兰和东德签署了科技合作协定。
英国将对外关系重点转向欧洲，主要有以下一些原因：
第一，孤立于欧洲共同体之外，使英国经济增长速度减慢。欧洲经济共同体对外实行统一关税政策，对内实行资本、劳动力的自由流动，这些制度使六个成员国的经济增长率大大超过了英国，在1950-1960年间，共同体六国年均国内生产总值增长率为4.08%,英国为2.3%;1960-1970年间，英国增长率未变，共同体六国达到了4.2%。60年代初麦克米伦政府申请加入共同体的原因之一，就是改变英国经济发展的不利地位。
第二，美国希望英国更多地卷入欧洲事务。二战结束后，美国一直想让英国在北约中承担更多的责任，鼓励英国在欧洲事务中发挥更大的作用。然而英国受帝国事务的牵制，在1956年前的大部分时间对欧洲事务不够重视。苏伊士运河危机后英国调整政策，慢慢地把重点转向欧洲。
第三，英帝国的解体及英联邦的衰落，加快了英国从旧帝国撤出和收缩的速度。英帝国向英联邦的转型是英国对战后民族独立运动的主动应对，其结果就是帝国失去其原有的价值，英国只有加强与西欧的关系才有可能弥补其损失。
第四，欧洲在英国的对外贸易中份额加大，1954年，欧洲在英国的进出口贸易中所占比例是18.4%和21.5%,到1971年增至29.9%和29.3%,到1978年又猛增至43.1%和41.8%。这就使英国与欧洲的共同经济利益增加了。
但是在英国加入欧共体后，其对欧政策是否发生了根本性变化？答案是否定的。在欧共体内，英国是一个不安分的成员，从加入欧共体开始，它屡屡在预算和农业问题上发难，尤其是在1975年，刚当选的工党政府为平息左翼的指责，决定就英国是否退出欧共体进行全民公决。虽然结果是大多数选民赞成留在欧共体内，但其他欧共体国家已对英国“另眼相看”。1979年撒切尔政府执政后，欧共体对英国缺乏成员国责任感抱怨不迭。1979年6月，撒切尔夫人在斯特拉斯堡欧共体首脑会议上声称，英国在那一年负担的10亿欧洲货币单位的摊派款不公。第二年在都柏林欧共体首脑会议上，她又公开说要“把我们的钱拿回来”。当其他成员国不作让步时，撒切尔夫人又声称要将各国在欧共体预算中分担的比例与当年农产品定价挂钩，威胁要对农产品定价投否决票，于是，其他欧共体国家被迫表态愿意考虑英国的要求。在1984年的枫丹白露会议上这个问题得到解决，首脑们同意在确定预算分担时，将英国划入人均收入最低国家之列，英国每年可从它所支付的份额与欧共体用于英国开支的差额中，得到66%的返还款。
之后，英国又要求调整欧共体的农业政策，认为它不仅造成农业生产过剩，而且农业补贴在欧共体预算中所占比例过大，不符合撒切尔政府的自由市场原则。1987年7月，撒切尔政府否决了下一个财政年度的共同体预算案。在建立欧洲联盟的问题上，英国虽然签署了《马斯特里赫特条约》，但在建立经济货币联盟方面提出了保留条件，并为英国争取到在“社会宪章”和“货币统一”问题上的例外权。1994年6月，梅杰首相又在欧盟12国首脑会议上投票否决比利时首相让吕克·德哈尔（Jean-Luc Dehaene）出任下一届欧盟委员会主席，以致法国总统密特朗（Franitterrand）评论道：“这次会议显然是一个危机。”
否决德哈尔出于以下几个考虑：首先，英国对德、法操纵欧洲事务表示不满，德哈尔是德、法推出的人选，事先未与其他国家商量；其次，英国认为德哈尔紧跟德、法，他的出任对英国不利；第三，从国内政治考虑，需要安抚保守党内的“疑欧派”，该派对英国参与欧洲一体化一直持怀疑和阻挠态度，在这次会议之前该派就有言在先，如梅杰不阻止德哈尔任主席，就要对梅杰的首相地位发难。事实表明，否决哈德尔之后梅杰在党内的支持率上升，英国保守舆论界也表示赞赏。7月份，欧盟举行特别首脑会议，梅杰对卢森堡首相雅克·桑特（Jacques Santer）投了赞成票。
英国在欧洲事务中总是形单影只，其原因主要有：第一，英国在50年代没有抓住欧洲一体化的最初机会，将这个进程的主导权拱手让给德、法。第二，英国国内有势力强大的“疑欧派”，而欧洲对英国也抱有猜疑心理。第三，英国受传统的均势原则影响，对欧洲任何强国都持有戒心。第四，从心理上说，英国一直认为自己不属于欧洲，而帝国的情结更让它与“欧洲”划清界限。看来，英国与欧洲的关系还需要时间去理顺，以后如何发展仍需要时间去检验。
在70年代，英国与苏联、东欧的关系没有出现太大起伏，它基本上支持东西方的“缓和”。但撒切尔夫人上台后情况发生变化，舆论普遍认为她会对苏联采取强硬政策。事实确实如此，撒切尔政府在执政之初便大大加强了与美国的军事合作，提高国防开支。苏联入侵阿富汗之后，撒切尔政府立即予以严厉谴责，并在下院提出动议，要求英国体育界抵制在莫斯科举行的奥运会。这个要求受到英国奥委会主席丹尼斯·福洛斯的反对，而撒切尔夫人在“震惊”之余，又“直截了当地”向福洛斯当面阐述她的立场。
1981年12月，波兰政局发生变化，成立了以雅鲁泽尔斯基（Wojciech Jaruzelski）为首的救国军事委员会，取缔了团结工会，逮捕了瓦文萨（Lech Walesa）等工会领导人。八天之后，撒切尔夫人即在英国下院严厉谴责波兰当局，指责它“正在犯历史性的错误”。1982年2月5日，英国宣布对波兰实施制裁，成为西欧采取强硬措施的第一个国家。制裁内容包括：波兰外交官只可在距伦敦25英里以内范围中活动，推迟考虑波兰延期偿还债务问题，暂停发放由英国政府担保的贷款等。政府还宣布了对苏联的制裁措施，包括限制苏联外交官在英国的行动自由，削减一些英、苏协定的条款和适用范围等。英国广播公司将波兰语广播时间由每周21小时15分钟增加到26小时15分钟。
但英国并未中断与苏联、东欧国家的正常往来，外交部在这方面的态度较为积极。外交大臣在1980-1981年间出访罗、匈、波三国，在1981年和1983年还访问了柏林和莫斯科。在贸易方面，英国保持了与苏、东国家的贸易，这项贸易约占英国贸易总额的2%。在对波兰采取制裁时，外交部主张克制，外交大臣卡林顿（Peter Carrington）勋爵在上院强调英国对波兰奉行严格的不干涉政策，希望波兰政府能够遵守对欧安会承担的义务和兑现关于改革的诺言。
1983年夏季，撒切尔夫人和内阁大臣重新评估英国与苏联阵营的关系，他们认为苏联有可能发生变化。9月份，政府与苏联问题专家举行一次秘密会议，讨论和分析东欧国家的现状。撒切尔夫人认为应该改变被动反应的策略，转向采取一些主动步骤，她同意外交部提出的“分化”策略，对那些比较容易打交道的东欧国家，要加强和它们的交往和联系。不久外交大臣杰弗里·豪出访匈牙利。次年2月，撒切尔夫人首访东欧，第一站仍然是匈牙利。10天后撒切尔夫人出席了苏联领导人安德罗波夫（Yury V.Andropov）的葬礼，尽管在这次活动中并未谈及英、苏关系，但为改善这种关系创造了氛围。3月，苏联第一副外长科尔尼延科访问英国，6月，英国外交大臣杰弗里·豪也去了莫斯科，双方会谈的内容集中在美国的“战略防御计划”（即“星球大战”计划）上，对两国关系涉及很少。直到1984年12月苏共中央政治局委员戈尔巴乔夫（Mikhail S.Gorbachev）率最高苏维埃代表团访问英国时，英、苏关系才发生重大变化。
不久后苏联领导人契尔年科去世，撒切尔夫人与杰弗里·豪再赴莫斯科参加葬礼。这一次她与苏联新领导人戈尔巴乔夫举行了长时间的会谈，撒切尔夫人在会谈中表示要“与苏联更多地打交道”，“形成一种有建设性的关系”。此后，英、苏签署一系列经济、文化、科技合作协定，两国领导人多次互访。撒切尔夫人与戈尔巴乔夫的私人关系相当不错，英国对他的“改革”表示支持。在苏联解体、东欧剧变时，英国大体上与美、欧保持一致，不对这些地区采取主动出击的政策。
在与中国关系方面，英国在承认新中国后经历了曲折的发展。根据双方协定，中国外交部副部长章汉夫与英国政府代表胡阶森于1950年3月2日起举行第一阶段建交谈判，但不久朝鲜战争爆发，中、英军队战场相见，谈判遂告中断。1954年4-6月日内瓦会议召开期间，周恩来总理与艾登外交大臣多次会晤，中英两国官员进行了第二阶段建交谈判，6月17日，两国达成互派代办的协议，中英建立“半外交关系”。但由于英国在一些重大问题上紧跟美国，阻碍了两国关系正常化。在有关联合国的中国代表权问题上，英国对驱逐国民党政权投了弃权票，又同意美国提出的搁置讨论中国代表权的建议，事实上认可了台湾当局在联合国的席位。1961年，英国在联合国首次投票赞成恢复中华人民共和国的合法席位，但又同意美国的提案，将中国代表权列为“重要问题”，需联大三分之二多数票才能通过。
关于中国在香港的资产——主要是指两航（中国航空公司和中央航空公司）在港飞机的归属问题，英国偏袒台湾当局。当时两航已宣布起义，飞机已归属中国政府，但港英当局听任台湾将这批飞机出售给美国民用航空公司，1952年，英国的最高法院将这批飞机的所有权判给了这家公司。同时，英国政府还保留驻台湾淡水的英国领事馆，制造和散布“台湾地位未定论”。对此，中国方面多次指出，英国在台湾问题上耍两面派，这是中英关系正常化的主要障碍。1958年，周恩来总理在一届人大五次会议上专门阐述了中国的立场：
英国政府一方面承认中华人民共和国，另一方面却在联合国中协助美国支持蒋介石集团窃取中国的席位。同时，英国还是散布台湾地位未定的谬论的中心。……如果英国不改变它对待中国的两面态度，中英关系将不可避免地受到不利的影响。
60年代初中英关系有所改善，蒙哥马利元帅两度出使中国，推进了两国之间的了解。但“文化大革命”又让中、英关系受到冲击，一些极“左”“造反派”在北京焚烧英国代办处，酿成重大外交事件。
70年代初，随着美国总统尼克松访华，中、英关系也开始突破。1971年1月，两国官员开始就建交问题进行第三阶段谈判，英国政府同意改变有关台湾问题的立场，支持恢复中国在联合国的合法席位；一俟关系正常化，英国将关闭驻淡水领事馆，并明确承认中华人民共和国政府是中国唯一的合法政府，台湾是中华人民共和国的一个省。1972年3月13日，中国外交部副部长乔冠华与英国驻华代办艾惕思分别代表本国政府签署了关于互换大使的联合公报，实现了中英关系正常化。此后中英关系得到较快发展，1984年12月，中、英两国政府签署了关于香港问题的联合声明，英国政府同意于1997年7月1日将香港交还给中华人民共和国。这以后两国领导人频频互访，经贸和文化关系也大大加强。但末代港督彭定康推出的“政革”方案为两国关系投上阴影，对香港回归后的事态发展产生一定影响。
1997年7月1日，香港正式回归中国，两国政府举行了体面的交接仪式，代表英方出席的是王储查尔斯和新任工党首相布莱尔。查尔斯在讲话中表示了向前看的态度，希望以1984年中英联合声明为基础，继续维持香港的繁荣与稳定。工党作为执政党，它在香港问题上不背包袱，没有与中国政府发生过正面对抗，因此有一个改善两国关系的契机。工党政府外交政策中很重要的一环就是加强与东亚国家的关系，力图从这个经济最活跃的地区获取最大的经济利益。1998年春，工党贸易大臣玛格丽特·贝科特和外交大臣罗宾·库克（Robin Cook）先后访问中国。此后布莱尔首相和朱镕基总理互访，江泽民主席也于1999年下半年出访英国。英国在对华关系上摆出积极姿态，双方的经贸关系得到发展。
然而，面对冷战结束后的国际形势，新上台的工党政府在外交上除了紧跟美国之外，并没有形成新思路，也没有制定出清晰的指导原则。在英、美特殊关系再次升温的背景下，“新干涉主义”成为工党对外政策的新特点。依据这一方针，工党政府参加了美国主导的科索沃战争、阿富汗战争和伊拉克战争，可谓大出风头。然而恰恰是伊拉克战争的旷日持久，断送了布莱尔这位自小皮特以来英国最年轻首相的大好前程。