第二章 第一次世界大战和帝国的衰落（2 / 2）

三、关于自治领制定商航法的权力，会议认为自治领立法机关应享有这一权力。

四、关于1865年《殖民地法律效力法案》的地位，因该法案中含有英国议会可为殖民地制定法律的内容，所以会议建议废止该法案。

1931年，英国议会根据“贝尔福报告”和1929年专家会议的建议，制定并通过了意义深远的《威斯敏斯特法》，以法律形式将以上两个文件的精神和原则肯定下来，即自治领和英国具有平等的地位，并享有完全独立的立法权，这是英联邦正式形成的标志。

英联邦创立之初，只包括英国及各自治领，即加拿大、澳大利亚、南非、新西亚、爱尔兰和纽芬兰。它当时不包括英国的其他殖民地和保护国，所以并未立即取代英帝国。

同时，英国又在其他一些方面努力加强帝国纽带，比如为了解决国内失业问题，英国在第一次世界大战后推行国家资助移民计划，议会亦于1922年制定《帝国定居法案》，规定由国家资助人民移居帝国自治领和殖民地的具体办法，到20世纪30年代初，共有40余万人受惠于此，英国政府为此支出约600万英镑。

在贸易方面，帝国的向心倾向表现得更加强烈。英国长期以来奉行自由贸易政策，直到第一次世界大战前，包括张伯伦的关税改革在内的贸易保护主义主张均未付诸实施。第一次世界大战中，迫于战争费用的压力，英国于1915年开始对某些奢侈进口货物征收三分之一的关税，标志着英国开始放弃自由贸易政策。但尽管从1917年以来历次帝国会议均呼吁实行帝国特惠制，即给予帝国内部产品以特别优惠的关税率及其他便利条件，但英国在20世纪20年代并未采取任何实质性行动，据统计，这一年英国的进口货物中有83%完全免税。

1931-1932年，英国经济危机达到高潮，被迫完全放弃自由贸易政策。英国议会于1932年2月通过《进口税法案》，规定对大部分进口货物征收10%的关税，并注明在必要的情况下可给予增税或特惠。1932年7月，帝国经济会议在加拿大首都渥太华举行，这是20世纪在英国以外举行的首次帝国会议，英国及各自治领签订了一系列双边贸易互惠协定，建立起贸易保护主义的帝国特惠制。与此同时，完成了英镑区的组建工作，维护了英镑在国际金融中的中心地位。英联邦各国（加拿大除外）均加入了英镑区。

由于解决了英联邦所面临的大部分有关政治、经济和立法权等方面的问题，所以其领导人在1939年二战爆发之前只聚会一次。英国政府主要通过英联邦成员国之间互派高级专员的办法来互通信息，保持联系和协调。

另一方面，英国计划在非洲扩大白人居住地，“允许南罗得西亚和肯尼亚发展成为‘白人国家’”。其目的是想借此重振帝国威风，更有效地控制和攫取当地矿产和农业资源，并抗衡其他欧洲列强。

在肯尼亚，蒙巴萨-基苏木铁路于1901年通车，建立了从印度洋沿岸到维多利亚湖畔的陆上交通线。为鼓励白人移民来肯尼亚定居，英王颁布土地敕令，强占大片土地，将铁路沿线的马萨伊人迁到偏僻的保留地内。1907年，殖民部指令英国驻肯尼亚总督成立一个立法会议，迈出了走向自治的第一步。1918年，立法会议员改由白人移民选举产生，同时有两名非官方移民代表进入行政会议。但在1920年，英国政府却宣布肯尼亚为“直辖殖民地”，此后，肯尼亚在向“白人国家”过渡方面再无大的动作，终导致这项计划失败。究其原因，首先是在肯尼亚未能发现有价值的矿产资源，无法再现其他地方的淘金潮，因此阻碍了移民的进入。

其次，白人移民增长不快，总数过少，成不了气候。在1923年，肯尼亚的白人移民仅9600余人，而非洲人口则多达250万，移民与当地人口数量太悬殊。

再次，肯尼亚不具备重要的战略位置，其他殖民强国要么在第一次世界大战中战败、退出非洲，要么与英国关系良好，暂时不会对英属殖民地形成威胁。

第四，在20世纪20年代初，英国国内的一些人道主义团体、传教士组织和政治家猛烈抨击白人移民在肯尼亚的剥削和压迫行为，白人移民中的开明人士和非洲人政治组织也遥相呼应，给英国政府造成不小的压力。

最后，肯尼亚还有数目较大的亚洲移民，据1921年的统计，其人数为23000人，多数来自印度。他们的政治组织较为成熟，比非洲人的政治意识更强，而且还有来自印度方面的关注和支持。亚洲移民与非洲人一样不愿接受少数白人的统治。

除上述原因之外，还有一个鲜为人知的原因，即英国政府受亚洲殖民地人民反抗斗争的影响而在肯尼亚行动迟缓，错过了建立“白人国家”的时机。1919年印度爆发战后第一次大规模反英斗争，发生多次流血冲突，英国政府担心其波及肯尼亚，决定不扩大该地白人移民的政治权力，以免引起印度移民的不满，并于1923年发布一份《白皮书》，声明“这种至上的托管权将一如既往地……由帝国政府代表行使，不得僭越”。结果，肯尼亚未能在这一年与罗得西亚一起获得自治权。

4年之后，提出“白人国家”计划的艾默里已就任保守党政府的殖民大臣，他又发出一份与1923年《白皮书》内容相悖的新《白皮书》，规定白人移民有权分享托管权。针对东非各殖民地提出的建立一个由南罗得西亚占支配地位，包括肯尼亚、坦噶尼喀、乌干达、南北罗得西亚和尼亚萨兰在内的“更紧密的联邦”，艾默里也表示支持。

但是，在英国国内，扩张帝国的热情已经消退，保守党政府不便直接批准这个构想，而是派出以爱德华·扬（Edward Young）爵士为首的皇家委员会调查此事。该委员会行动迟缓，直到1929年才提交报告，其内容令艾默里大失所望。首先，该报告称“更紧密的联邦”应只限于协调土著政策；第二，它认为土著政策的制定权交由白人定居者并非最佳选择，从而使“大白人自治领”的计划受挫。保守党政府于1929年5月辞职下台，接任的工党政府重申了1923年《白皮书》和“爱德华·扬报告”的立场。

但南罗得西亚则由于毗邻南非的独特地理位置而受到英国政府的关注，走上了不同的历史道路，最终变成中非的一个“白人国家”。

南罗得西亚及北罗得西亚殖民地的名称源自其创建者——塞西尔·罗得斯。1888年，罗得斯采取欺骗手段从马塔贝莱国王洛本古拉（Lobengu）手里得到“土地租让书”，从而在大英帝国的版图上增加了一块新的土地。为使这块土地变成殖民地，罗得斯采取了三项措施，首先是大力移民，1890年9月12日首批200名白人青年打着“拓荒队”的大旗从南非来到索尔兹伯里堡，升起英国国旗。至1923年，该殖民地已有白人移民约3.5万人。其次是镇压当地非洲人的反抗，大肆掠夺和奴役他们，白人移民武装于1893和1897年先后两次镇压了非洲人起义，并将非洲人的土地掠为已有，驱使失去土地的本地人为白人开办的矿山和农场做工。第三是继续向北扩张，1890年罗得斯故伎重演，诱使赞比西河北面的洛兹国王和隆达族酋长签约，将其土地纳入自己的势力范围。1895年，罗得斯将上述两大片土地命名为“罗得西亚”，以赞比西河为界分为南北两个部分。

由于南罗得西亚与南非为邻，其战略地位重要，加上世纪之交的英布战争，英国政府于是有意识地将南罗得西亚建成一个“白人国家”。在英国新任驻南非高级专员米尔纳的主持下，南罗得西亚成立了立法会议，其席位在英国南非公司和移民代表之间分配。1922年，英国同意该地移民就殖民地前途问题举行公决，在同年10月27日的公决中，8774人投票赞成成立南罗得西亚责任政府，5989人投票主张该殖民地并入南非。根据这项公决结果，英国政府于1923年10月1日将统治权移交给南罗得西亚立法会议，给予南罗得西亚“自治殖民地”的地位，实际上拥有与其他白人自治领相当的权力和待遇。这样，南罗得西亚的“白人国家”初步形成。

如果说英国对自治领和由白人移民占支配地位的殖民地的自治要求采取了宽容乃至支持的态度的话，那么它对英帝国内另外两个战略经济地位重要、但属非移民型殖民地的自治和独立倾向，则在作出某些让步的同时，果断地予以阻止和扼制。

在埃及，英国的首要目标是保持对苏伊士运河的控制权，从而维系英国与东方各殖民地的联系通道。1922年英国对埃及的保护关系期满时，一项“独立”宣言保留了英国对埃及的国防、苏伊士运河区和苏丹地区的控制权。埃及民族主义者对此深感不满，发动了反英运动，——些激进分子还采取暗杀之类的恐怖行动。1924年，埃及军队中的英籍总司令李·斯塔克（Lee Stack）爵士被暗杀，英国政府作出强烈反应，派出数艘军舰前往亚历山大港外水域进行恫吓，并对埃及政府提出最后通牒。在强大的压力下，埃及政府被迫接受了英国的全部要求。为加强控制，英国政府于1925年派前首相劳合·乔治到埃及任高级专员。

进入30年代，英国对意大利在利比亚的存在和对埃塞俄比亚的入侵感到担忧，于是被迫调整对埃政策，以安抚埃及的民族主义者。英埃谈判延续了数年，终于在1936年达成协议。1936年新条约规定：英国承认埃及为主权国，放弃在1922年宣言中保留的多项权力，但英国军队仍留驻运河区。由于英军的存在，埃及并未获得真正的独立。

软硬兼施的手法亦用于印度。到20年代末，印度民族主义运动再度高涨，由国大党人莫蒂拉尔·尼赫鲁（Motil P.Nehru）领导的各政党委员会于1928年8月草拟了一部宪法草案，旨在实现印度的独立，但穆斯林联盟不接受这部宪法草案，因为它未满足穆斯林单独进行选举的要求。英国驻印度总督欧文勋爵（Lord Owen）提议召开圆桌会议以解决问题，获首相麦克唐纳的批准。按照欧文的安排，出席会议的应该是英国和印度的各主要政党与团体，但国大党认为圆桌会议不讨论自治问题，因而拒绝出席。1930年3月，甘地宣布发起第二次非暴力不合作运动，3月12日，甘地率领78名信徒开始“食盐进军”，以打破食盐专卖的方法掀起民众反英高潮。英印当局随即进行镇压，将6万名参加这场运动的人投入监狱，其中包括甘地和尼赫鲁等国大党领袖。5月，英军还镇压了白沙瓦起义。

1932年初，甘地又一次发动不合作运动，英国进行了更严厉的镇压，在1月份颁布了一系列紧急法令，甘地和其他国大党领袖均被捕入狱，国大党被宣布为非法组织。但同时，英国政府也意识到镇压只能在短时期内起作用，作出让步是不可避免的，于是就向议会提交一份关于解决印度问题的提案。议会经过长达18个月的审议和辩论后，于1935年通过了新的《印度政府法》，规定在各邦建立责任制政府并实行自治；在中央一级设立两院制议会，英国总督保留外交、国防以及保护少数民族和确定关税政策的权力，印籍官员掌管内政和地方事务。

1937年，与地方政府相关的条例得以实施，国大党在7个邦获选举胜利，主持邦务，但关于中央政府的规定却未能实施。虽说该项法案标志着印度在自治的方向上又迈进了一步，但也受到多方面批评，英国工党领导人指责该法中“存在的种种限制”，保守党人丘吉尔则说它意味着“我们在印度权力的确定无疑的衰落甚至消失”。在印度，国大党和伊斯兰联盟都不满意其中的某些条款，国大党领导人钱德拉·鲍斯（S.dra Bose）指出：该法案“并不是为了建立自治政府，而是在印度王公和教派以及反动的、亲英组织的帮助下，在新的政治条件下维持英国的统治”。

在印度之外，英国在帝国事务方面还推出两项重要举措，即推动英属赤道非洲殖民地的经济发展，加强英国在海外战略要地的军事防务能力，以获取更多的原料，保护英帝国的利益和安全。

艾默里于1925年在下院指出：“对我们来说，建立赤道帝国也许比我们在世界上任何其他地区作同样努力的经济可行性都要大。我们在那里拥有广阔的领土和富饶的自然资源。”为解决资金短缺问题，工党政府于1929年主持通过了一项法案，旨在资助“大规模的殖民发展，这项发展接着便会给我国人民提供就业”。艾默里的赤道殖民地发展规划集中在交通运输项目上，肯尼亚——乌干达铁路于1936年全线通车，尼日利亚的一些公路也建成完工，肯尼亚的基林迪尼和黄金海岸的塔科拉迪港口宣告竣工。艾默里还建立了——些专门机构以促进这个地区的医学和农业研究，如1927年建立的殖民地医学研究委员会和1928年建立的农业咨询委员会等。

不过受到殖民地应“自给自足”的观念的影响，政府中其他官员不愿在殖民地大量投资，因此艾默里手头的资金严重不足，尤其是从1929年英国陷入大萧条起，这方面的拨款更难。据统计，英国在前后十年里在这方面的投资总金额仅为100万英镑。由于投入资金有限，而且资金均用于交通运输业和研究上，所以产业部门并未受益。

英国和其他西方国家的大萧条也给殖民地带来消极影响，工业化国家生产停滞，导致对原材料需求的下降，受其影响，殖民地原材料和农副产品的生产和出口急剧下降，价格猛跌。如利物浦进口的可可豆价格在1920年为每英担81先令，1930年猛降至每英担37先令11便士，1939年再降到每英担23先令2.5便士。对此，工党议员乔赛亚·韦奇伍德指出：殖民地“突然发现它们只是一部巨大的贸易机器上的齿轮，这部机器突然崩塌，使它们本身、它们的产品和它们的谋生手段处于困境，毫无用处”。因此，英国发展赤道地区殖民地经济的计划未能收到预期的效果。

英国在加强海外军事实力方面投入了更大的精力和财力。迟至20世纪30年代，英国仍将自己视为一个世界强国，而不仅仅是欧洲强国，这样，英国理应在世界上拥有强大的军事实力，以保卫帝国利益不受侵犯。为此，英国采取了以下三方面措施：一是在世界性会议上，如巴黎和会和华盛顿会议上，大力维护英国的一流军事强国地位。二是在具有重大战略意义的地方修建军事设施，比如从1921年起修建新加坡海军基地，历时十余年到1938年才完工，耗资6000万英镑。三是将保卫帝国自治领和殖民地工作置于重要地位，为此不惜减少对欧洲的关注和介入，内维尔·张伯伦在1934年写道：“我们无力同时对付日本和德国的敌意行动。”由于英国在远东和南太平洋有大片殖民地和自治领，因此它侧重于对付日本的威胁，另一方面对德国实行绥靖。此刻，英国并没有想到其世界大国的地位正在丢失，它的庞大的殖民帝国也将土崩瓦解。第二次世界大战竟使这——切成为事实，曾作为历史宠儿的英国，这一次受到了历史的嘲弄：它打赢了一场战争，却失去了一个帝国。