第二章 财富、贫穷和福利制度（2 / 2）

表20 30年代各支柱产业失业人数百分比 单位：%

1936年，威尔士每1000个工人中有322个人失业，英格兰东北部有212个人失业，英格兰西北部有186个，中部地区有101个，西南部有89个，伦敦地区76个，东南部是62个。许多人失业时间超过一年，据“朝圣者基金会”1936年夏天的统计，当时每1000个工人中持续失业时间已超出一年的，在煤炭业中有123人，在造船业中有95人，在棉纺业中有67人，在水手中有59人，在钢铁业中有57人。全国各行业长期失业者平均比例为每1000个工人41人，而四大支柱产业占了其中的40%。失业给工人的心灵蒙上一层阴影，纽卡斯尔（Newcastle）一个工人回忆说；在大萧条时期，“碰到熟人……问候时不是说‘嗨，你好’或‘家里都好吗’,而是说‘你还有工作吗’”。一个已失业两年，曾参加过第一次世界大战的工人说他感到“孤独无望”；他说在打仗的时候人们对他说“国王和国家需要你”，但现在怎么不说“国王和国家不需要你”呢？

贫困的另一原因是老年。1934年出版的《伦敦生活与劳动新考》中说：“任何年龄在65岁以上者，若其单独生活，除养老金外又无其他生活来源，在1929年就一定要落于贫困线以下。”多子女是贫困的再一个原因，在贫困线以下生活的人中，16岁以下是很大的一批人。贫穷意味着生活条件恶劣，1943年“妇女关心公共福利小组”曾说：“伙食差、睡眠不足、空气不好、没有健康的运动和娱乐，这些都影响人们的心身。”第二次世界大战刚爆发时，几十万儿童撤离伦敦疏散到全国，结果接待家庭往往发现穷人的孩子“不仅装备不全，而且根本没有替换的衣服……给他们洗衣服时主人家必须让孩子们躺在床上不起来”。

虽然说，1911年的《国民保险法》为缓和贫困付出了很大努力，比如从1921年夏天起，一个失业工人可以每星期领取15先令生活补助金，他的妻子可以领到5先令，每个孩子也领到1先令，但领取补助金并不是无限期的，超过一定期限就会丧失资格，因此长期失业者前景非常不妙。此外，许多行业被排除在保险范围以外，其中最大的群体一是农业工人，二是家庭仆佣，三是小手工艺者。这些人一旦失去工作，就只能靠古老的济贫制度即教区征收济贫税的制度勉强过活。20年代末开始失业人口激增，国民保险制度承受很大压力，政府为应急，便允许预支以后有可能得到的生活补助金，待今后经济形势好转时再偿还。1931年，经济衰退更趋严重，失业人口更多，为减少开支，政府引进了“家产检查”制度，即派员去申请者家里检查其家庭的整体经济状况。检查官要求被检查者出示一切家产，包括家具、家用设备、存款、儿女的收入等等，根据这些情况决定是否补助及补助多少。检查官还会提出一些“建议”，比如卖掉某些家具，节省某些开支等。“家产检查”使大批工人失去受补助的资格，据称在兰开郡，只有16%的申请者能够领到全额补助，有三分之一的人则被完全拒之于外。“家产检查”还使工人感到人格上大受侮辱，他们不明白：凭什么政府官员可以强行检查他们的每一便士财产？

总之，到30年代，国民保险制度已充分暴露其不足之处，无论从其覆盖面之小，其资金额之不足，还是从它不得已而实行的“家产检查”制度来看，它都跟不上形势的需要了：1911年的《国民保险法》只着眼于缓和某些职业集团的贫穷，而不认为国家应该承担责任，彻底清除贫穷现象。

于是到第二次世界大战中，由国家来承担责任的想法就形成了。1941年6月，政府组成一个有12个部参加的委员会，“调查现存的国民社会保险方案及其有关的服务措施……并提出建议”。委员会主席是威廉·贝弗里奇爵士，他曾经担任过劳工交易所的主任和伦敦经济学院的院长。1942年12月，委员会提出正式报告，对战后的社会发展方向设定了一系列原则。报告认为：社会保险是社会进步的一个重要表现，它只有在个人与国家的合作下才能完成。报告建议在全国建立统一的社会保障制度，不分阶级，不分贫富，适用于一切人，按统一标准收费、管理并分发补助费。它主张制定全国最低收入标准，标准的制定以生活需要为依据；一个人即使丧失工作能力，也应该得到最低的生活保障。对一些特殊的需要，如婚姻、生育、死亡等等，应该给予特别的补助。通过这些措施，委员会指望以后可以彻底消除贫困，将社会推进到一个新的发展高度。

“报告”发表后引起强烈的社会反响，在战争中做出了巨大牺牲的人憧憬着“报告”所勾勒的蓝图，对“报告”寄予无限的期望。迫于强大的舆论压力，政府于1943年发表白皮书，基本上接受了“报告”的原则。白皮书分四卷，第一卷提出社会保险的方案，其内容与“贝弗里奇报告”大体一致；第二卷讨论工伤事故的赔偿；第三卷关于儿童津贴；第四卷是就业与医疗卫生方面的内容。1945年工党政府开始兑现白皮书的内容，于当年通过《家庭补助法》（Family Allowances Act），法律规定对各家庭从第二个孩子起每个子女每周提供5先令生活补贴，以解决因多子女而引起的贫穷问题。1968年，这项补贴已增加到第二个孩子每周15先令，以后的孩子每人每周1英镑。

1946年，工党政府连续通过两项最重要的法律，从而为“福利国家”奠定了关键性的基石。根据新的《国民保险法》，一切有收入的英国人都定期向“国民保险基金”交纳同等数目的投保金，任何人失业，都可以从这笔基金中领取12个月的失业津贴。1948年法律生效时，失业津贴的数额是每周26先令，外加妻儿补贴；1979年已提高到每周18镑50便士，外加妻儿补贴。失业者恢复工作13个星期以后，他重新获得受保资格。为保证由于种种原因未被此项法律所覆盖的人也能过上温饱不愁的生活（比如残疾人从来没有工作、失业时间过长丧失受保险资格等等），1948年又通过《国民救助法》（National Assista），使这些人的生活也有了保障。

根据《国民医疗服务法》（National Health Service Act），全国几乎所有医院都收归国有，由卫生部及所属地区医院理事会、地方执行委员会等机构管理。全国实行免费医疗，医疗费用由国家支付。医生可以根据病人的要求实行收费服务，而某些“教学医院”则可保留独立的经费来源。全国按地区建立中心医院，为国民提供最高水平的综合医疗服务。《国民医疗服务法》最终解决了贫穷阶层的医药问题，使英国人不再为疾病而担忧。后来，由于费用负担沉重，《国民医疗服务法》屡经修改，规定某些医疗项目实行收费服务，不过基本的医护费用仍然由国家负担，这个原则并没有改变。

国民保险制度经历过两次重大修改。1959年的《国民保险法》允许投保人交纳比别人多的老年保险金，作为交换，他在退休后也将领到比别人多的养老金。1966年，工党政府将失业投保与收入联系起来，按收入比例交纳投保金，在失业后的一定时期内，投保人也将按原有的工资比例领取失业津贴，这就是说，原有的收入越高，失业后的津贴也越高。与此同时，政府还通过《社会保险部法》（Social Security Ministry Act），将维持最低的生活水平作为一项权利确定下来，凡是其收入达不到法律所规定的生活标准的，将补足到该标准，而不论其交纳投保费的情况如何。总之，从战后直到70年代末，历届政府都不断制定各种法律，完善和改进社会福利体系。各种立法涉及伤残、老年、产妇、孤儿、精神病患者、鳏寡、儿童等等。由于这一系列立法，福利制度确立起来，英国成为“福利国家”。

福利制度使贫穷问题得到比较彻底的解决。自16世纪以来，英国一直靠济贫制度（Poor Law System）解决贫穷问题，在济贫制度下，救济是一种施舍，是“有”对“无”的恩赐，虽说它在很大程度上避免了贫穷的最坏恶果，但其最终目的是维护社会稳定，避免出现“茅屋没有面包，宫廷就没有和平”的局面。况且，济贫税（poor rate）是按人头分担的，与财产多寡无关，所以它实际上是把一部分穷人的面包拿给另一部分穷人，富人逃避了很大的责任，结果在济贫制度实行的三百年中，贫穷却愈演愈烈，终至成为社会的恶瘤。福利制度建立后，济贫制度就终止了，福利制度把基本的生存保障作为“权利”确立起来，一切人都应该有基本的生活水平，贫穷问题消失了，剩下的只是生活水平的差距。

在这种情况下，朗特里于1950年对约克市进行第三次调查。他发现只有2.8%的工人（占居民总数的1.7%)仍生活在贫穷中，贫穷的主要原因第一是老年（68.1%），第二是疾病（21.3%）。根据其调查结果，朗特里宣布：贫穷——作为人们所熟知的18、19世纪式的贫穷，到20世纪下半叶已经消失了。但他为贫穷划了一条新标准线——《国民救助法》所规定的领取救助线，在这条线下，仍有5.8%的居民（占工人阶级的9.7%)需要补助。

无论如何，繁荣已成为战后英国的现实，一个全民富裕的社会可以说已经到来了。据统计，在1986-1987年，已经有47%的家庭拥有录像机，17%的家庭拥有家用电脑，23%的家庭拥有微波炉，83%的家庭拥有电话，72%的家庭拥有冰箱和冰柜，62%的家庭拥有至少一辆汽车，20%的家庭拥有两辆以上的汽车，现代化的家庭设备已经是基本的生活条件了，进入90年代，这些数字还在增加。

住房是衡量生活水平的一项重要标准。20世纪初，多数人口的居住条件还相当差，许多人住在拥挤的小屋里，空间狭小，环境恶劣，没有厨房，也没有卫生设备。为解决这个问题，历届政府都把建筑住房作为大事来抓，而且视之为判断政府业绩的主要依据之一。由此在英国掀起规模宏大的建房热潮，其建筑数量如表21.

表21 英格兰与威尔士房屋建造情况1920-1978 单位：万幢

在这种持续不断的建筑热潮冲击下，住房问题已基本解决了，生活空间已不再拥挤。据1977年统计，有54%的住房为居住者自己所有，到1987年底，由于政府鼓励住房私有化，这个数字已增加到64%。按现在英国的标准，平均每间房住两个人就算拥挤住房。

国民健康状况也有了很大改进。1850年，有15%的初生婴儿在出生后一年内死亡，1970年这个比例下降为1.5%。1900年，只有5%的人活到65岁以上，1991年有21%的人活过这个年龄。1890-1970年，男性的平均寿命从44.1岁增加到69.6岁，女性的平均寿命从47.8岁增加到75.8岁；1997年，男性增加到74岁，女性增加到80岁。一个15岁的男孩在19世纪末可指望活到60.2岁，女孩可指望活到62.6岁；到1970年代，男孩可指望活到71.2岁，女孩可指望活到77.1岁。一个70岁的男人在19世纪末可指望再活5.3年，女人6.3年；到1970年代则可指望再活7.4和11.4年。19世纪末最致人死命的疾病是传染病；1980年代则是心脏病、循环系统病和癌症。1983年全英国只有923个人死于19世纪末的致命传染病，但是有7189人死于车祸。

财富的不平均已大为缩小。1911年，最富裕的1%人口拥有国家财富的69%,1946年已减少到50%,1951年这个数字再减少到42%,1977年只剩下24%。1938年，10万收入最高的人得到国民收入总数的11.7%,到1955年只得到5.3%;1938年，100万收入最高的人其收入总数占国民总收入的21.5%,到1955年只剩下12.3%。1938年，2200万在职人员中，1200万收入最低的人其收入在123英镑以下，1955年已提高到510英镑，尽管当时的币值大约只有1938年的一半。他们在国民总收入中所占的比例虽说没有提高，但1949-1955年，他们的实际收入却增加了24%,而收入在他们之上的另外那1000万人，其实际收入只增加了14%。1953-1973年，最贫穷的5%及10%的人其实际收入都提高了75%;而在1953年最底层的20%人口所过的那种生活，到1973年只剩下2.5%的人仍停留在那个水平上。

不过从1979年撒切尔夫人执政起，收入两极分化的趋势又开始了，到90年代初，只有富人的实际收入事实上增长了，而占人口5%的社会底层人士的实际收入减少了，若算进住房，有16%的国民收入减少；1979年以后，只有富人的生活变好了，中等阶级则向两极分化。

生活水平的差距仍然很大，从1970-1972年45-64岁各职业类型人口死亡率的统计中，可以清楚地看出这一点。比如说，工厂经理和专业技术人员每10万男性人口平均死亡数字为559人和512人，非体力劳动的低级职员和体力劳动的技术工人则达到832人和784人，半技术工人的死亡数字是828人，提供私人服务的工人和非技术工人则更高达1069人和1079人。死亡率依职业地位下降而急剧上升的情况，表现了收入差距对生活水平和健康状况有决定性影响。

同时，福利基金的迅速增长也产生了新的问题，见表22.

资金的大量投入虽然使社会发展水平达到一个全新的高度，但也使财政开支的承受能力抵于极限。70年代后期，失业人口剧烈增加，失业津贴直线上升，人们的期待值又越来越高，福利制度面临严峻的考验。撒切尔夫人上台后，以“鼓励私人创造性”为名节制福利开支，绝对价值虽仍旧增加，但占国民生产总值的比例却持续下降，比如用于医疗服务的开支从1983年的6.29%降为1985年的6.02%,再降为1987年的5.2%,比她1980年上台时的5.98%还要低。1986年撒切尔政府还制定了一个《社会保障法》，对60年代以来名目繁多的各种补助加以削减，申请补助者要经过严格的财产审核，失业津贴只向确有能力工作者发放。一视同仁的原则被取消了，福利补助只适用于在一定财产以下的人。

表22 社会服务及住房开支费用1965-1987 单位：百万英镑

总之，福利制度在英国解决了不少问题，但也有许多问题仍未解决，而同时又产生了不少新问题。这个制度将来如何发展，无疑将成为今后英国社会的一大重要课题。