第二章 城市化与城市病（2 / 2）

空气治理也提上日程，就伦敦而言，它必须摘掉“雾都”之名。治理大气污染的主要任务是清除烟尘，为此，需要用议会立法来限制燃料使用的时间、地点及污染物的排放量。1843年，议会通过了控制蒸汽机和锅炉排放烟尘的法案；1863年又通过第一个《碱业法》（Alkali Works Act），要求制碱业抑制95%的排放物，以控制生产中产生的毒气。1874年议会颁布第二个碱业法，要求采取“切实可行的措施”来控制有毒气体，并且制定了氯化氢的最高排放标准。至于对家庭壁炉和工厂锅炉的煤烟排放，主要在技术上和教育上进行。以伦敦为例，1880年成立了消除烟雾委员会（The Smoke Abatement ittee），该委员会展开消烟展览系列推广活动，举办讲座，宣传消烟知识，推广无烟煤，奖励减烟雾消烟雾的壁炉和锅炉等。不过，总体说来，19世纪英国城市的消除烟雾效果不佳。真正解决煤烟问题要到20世纪。

在19世纪30、40年代，霍乱多发使人们意识到城市的水质关乎居民的生死，于是由市政管理机关经营自来水的思想被提上了议事日程。1846-1865年间，一共有51个市政府新建或购买了供水公司，取代了原有的私人水公司；在1866-1895年，又有176个城市提供市营自来水，供水成为地方政府的重要职能。经过半个多世纪的治理，英国城市的供水、排污及整个卫生状况有了明显的改善。“到80年代中期，合乎卫生的都市生活的起码要素，在所有较大的社区中都已具备了。水既充沛又清洁——往往在城市比在乡间还更为充沛，更为清洁”；伦敦也成为整洁、干净的城市大都会。

50-60年代煤气市营成了新的热点。1867年格拉斯哥（Gsgow）市政府购买了两家私营煤气公司，1870年利兹以763243英镑的代价也购买了两家私营煤气公司；1871和1872年，布拉德福和波尔顿也分别购买煤气公司，到1875年，全英已有76个市政府拥有了自己的煤气公司。到19世纪末，各城市的煤气基本市营，不仅价格比较便宜和固定，而且设施也更加统一与安全，便于维修更换，于是在市民中普遍使用，连工人阶级住宅也安装使用。并且煤气用来照明，街道两边都安装了煤气灯，摸黑走夜路的情况成为历史。以后，浴室、医院、公园、供电、有轨电车等公共设施也渐由市政管理和经营，公用事业逐步摆脱私营体制单纯牟利的动机，转变成为市民服务的“公用事业”。

伯明翰在这个阶段的市政公用事业改革中落在后面，直到1870年约瑟夫·张伯伦（Joseph Chamberin,1836-1914）当选为伯明翰市长，才开始许多城市改造工作，比如开辟公园、铺设街道、提供自来水和煤气等。1870年，张伯伦以自治市的名义强制购买两家相互竞争的煤气公司，该公司头一年运营中就挣得3.4万英镑利润。1876年，由于水污染导致伯明翰传染病死亡率上升，他才强制购买了伯明翰供水公司，创立了伯明翰市供水部（Birmingham Corporation Water Department）。张伯伦倡导的这种由市政府组建公共事业公司、以商业模式进行经营的方法被称作是一种“市政社会主义”，张伯伦由此被视为是“激进派”，他也开始在全国政治舞台上崭露头角。

与此同时，城市规划与改造工作也开始了，主要包括两方面内容：一是清除贫民窟、拓宽街道、建设新城区，二是修建公园、绿地等公共空间，注入文化内涵。在市政建设方面，格拉斯哥市议会率先设置了城市改善基金，以立法形式大刀阔斧地对市中心的拥挤区域进行改造。改造后的格拉斯哥市中心不仅街道宽阔，还有绿树成荫的公共广场和公园。城市改造将新鲜的空气和灿烂的阳光带进了城市，大大改善了市民的居住环境。爱丁堡也在1850-1875年间把原先拥挤杂乱的街区改造成文化街，街两旁矗立着大学、中学、研究所、博物馆等文化学术机构。

在建设绿色城市方面，从19世纪中期开始英国掀起了公园热，为市民提供休闲、活动的场所。公园是专门开辟的公共空间，有专人管理，园内有曲折的小路，有水池，有大量花草灌木，还有宽敞的草地供人们嬉戏，让孩子们放风筝、蹦蹦跳跳。公园中一般都有出售熟食的小店，还可能有小船泛舟湖上。公园改变了城市肮脏的、工业气息浓厚的、唯利是图的丑陋面貌，提供了充满自然情调的开放的空间。

通过以上这些措施，英国的城市面貌逐步发生改变，到1892年7月，恩格斯发表《英国工人阶级状况》之后的第48年，他在德文本第二版序言中说：“这本书里所描写的那些最令人触目惊心的恶劣现象，现在或者已经被消除，或者已经不那样明显。下水道已经修筑起来或改善了；在最坏的‘贫民窟’中间，有许多地方修建了宽阔的街道。”因此，“城市病”已得到初步控制。

为解决住房问题，许多个人、民间组织作出了长期努力，政府也最终参与到这个过程中。而工人阶级的住房问题是最严重、也是最难解决的，住房问题归根结底是工人阶级住房问题，不改善工人阶级的住房条件，英国城市永远是贫困和疾病的渊薮。

工业化早期的工厂沿河而建，远离城市，工厂主常常要为工人提供住宿，多数工厂的住宿条件极差，一般是背靠背的平房，空间小、环境肮脏，经常是几个人共用一张床。但也有一些模范工厂给工人提供较好的生活环境，比如罗伯特·欧文的新拉纳克厂就是一个很好的例子。其他例子有：提图斯·索尔特（Titus Salt,1803-1876）在艾尔河（Aire）河谷建立的索尔泰尔（Saltaire）模范村庄，爱德华·阿克罗伊德（Edward Akroyd,1810-1887）在科普雷（Copley）建造的模范住宅以及在阿克罗伊顿（Akroydon）建造的模范住宅小区等。其中阿克劳伊顿可说是田园住所的真正先驱，它围绕一片乡村绿地而建，住宅是石板瓦屋顶，采用了网格状街道设计，有后院和小巷，在当时十分显眼。

一些民间团体也致力于改善工人阶级居住条件，其中一个著名的团体是“改善劳动阶级状况会社”（Society for Improving the dition of the Lab Csses），另一个是“改造工业阶级住宅都市协会”（Metropolitan Associationfor Improving the Dwellings of the Industrious Csses）；后者于1874年在伦敦法灵顿路（Farringdon Road）建起一座6层楼的建筑，提供了260套住房以及一些商店；而在此之前，它已经修建过1122套家庭住所。

1862年美国商人乔治·皮博迪（Gee Peabody,1795-1869）捐赠15万英镑建立了皮博迪信托会（Peabody Trust），用于多层住宅建设项目，到1887年已建成5014套住宅。1863年英国慈善家西德尼·沃特洛（Sydney Waterlow,1822-1906）开办了“改善工业住宅公司”（Improved Industrial Dwellings pany），启动资本为5万英镑，它也建造5至7层的楼房，主要为技术工人提供独门公寓。这些人的工作为其他人所仿效，伦敦工人区出现了一排排所谓的“模范住房”（modeldwellings）。1867年成立的“技工、工人和一般住宅公司”（The Artizans''and General Dwellings pany）主要发展郊区住宅，但也只限于为富裕工人提供住宅。

1884年成立的“伦敦东区住宅公司”（East End Dwellings pany）则为最穷的非熟练工人和季节工提供最低标准的住宅，它的第一个工程是斯特普尼（Stepney）的凯瑟琳住宅（Katharine Buildings），提供281个单人房间，共用盥洗间和厕所。女慈善家和社会活动家奥克塔维亚·希尔（Octavia Hill,1838-1912）通过改造旧住宅为工人提供廉价居所，直到今天，在美国和德国还存在奥克塔维亚·希尔组织。此外，威廉·利弗（William Lever,1851-1925）、乔治·凯德伯里（Gee Cadbury,1839-1922）、约瑟夫·朗特里（Joseph Rowntree,1836-1925）也分别在利物浦、伯明翰和约克（York）启动建设项目，企图为工人阶级提供较好的居住空间。

但要根本解决住房问题却有赖于政府的立法。从19世纪40年代开始，各城市纷纷制定地方法规，规范住房标准。利物浦市政会于1840年颁布《关于调整利物浦房屋建筑的条例》，1842年又颁布《利物浦建筑法》，其中对居民住房和建筑物提出要求。针对伦敦的特殊情况，政府颁布一系列住房条例，如《1844年首都建设法》《1855年首都建设法》《1862年首都管理修正案》等。其他城市一般会在国家“公共卫生法”的框架下用地方性法规调节住宅建筑的某些方面，比如说背靠背建筑、住房间距离、两排建筑之间的街道宽度等等，以改变人口拥挤的状况。

但地方性法规并不能彻底解决问题，必须要有中央政府的干预。议会通过的第一部住宅法是1866年的托伦法（Torren''s Act）；1875年《公共卫生法》第157款授权地方当局制定地方法规，规范街道的布局和铺设、新住宅的建设、住房周边空间和相关的卫生设施。1879年法律给予地方当局拆除贫民窟的权力，但是未被广泛执行，只在格拉斯哥、爱丁堡、利物浦和伯明翰拆除了有限的贫民窟。约瑟夫·张伯伦做伯明翰市长期间，拆除贫民窟建设起焕然一新的市政街（Corporation Street）。该项目花费了当地政府30万英镑，贫民窟居民则重新安置到郊区。效果非常明显，市政街的死亡率从1873年的53‰下降到1879-1881年间的21‰。张伯伦还开辟了公园、道路，建设了学校和博物馆，到90年代，伯明翰获得了“世界上治理最佳城市”的美誉。

1875、1882和1885年议会相继颁布了三部《工人阶级住房法》（Housing of the W Csses Act），授予首都公共事务委员会（Metropolitan Board of Works）清除和改造贫民区的权力；1890、1894和1900年又先后通过新的《工人阶级住房法》，对地方机构的职责作了明确说明。其中1890年立法是改善工人住宅的重要举措，标志着政府开始直接参与工人的住房建设，地方政府成为房东，营建所谓的“公共住房”（cil house）。在1890-1914年间，新成立的伦敦郡议会（London ty cil）更新了2.2万所住宅，又新建2.5万所。地方当局中最活跃的是利物浦，它在该法框架下修建了2895个住所（全部是公寓），占民居住房的1.3%。1900年《工人阶级住宅法》将赋予伦敦的权力扩展到外省城市，据统计，在1890-1914年间建造的所有住宅中，地方当局提供了大约5%。

经过以上这些努力，特别是改善工人阶级住房条件，到1901年，全国的住房状况已经有极大改进，当时，只有18%的居民居住在3居室或以下的住处，但伦敦的比例是38.8%;在布里斯托尔，有84.8%的居民有4居室或5居室住房，在诺丁汉有87%,在纽卡斯尔有46.7%。在德比，超过4/5的人有5居室住房，在布拉德福这个数字还不到2/5，而盖茨海德（Gateshead）只有1/5.（见表38）

表38 1901年几居室住房居民占总人口的百分比（单位：%)

从表中可以看出，尽管各地的情况不尽相同，但到世纪末城市住房问题已基本解决，却是个不争的事实。

为解决城市卫生问题，政府也必须承担起责任。鉴于“所有的市镇，不论是新的还是老的，都面临着公共卫生的严峻问题”，中央和地方政府最终都不得不正面应对、并着手解决。

1838年一个由三位医生组成的委员会调查了伦敦的卫生情况，并将调查结果作为当年济贫法委员会报告的附录予以公布。1842年政府发布了《英国劳动人口卫生状况报告》，认为“飘着恶臭的厕所、污水沟和被污染的饮用水”是引发霍乱的根源。1844和1845年，城镇卫生委员会提交《大城镇和区域状况调查第一和第二次报告》，而恩格斯的《英国工人阶级状况》也在同一时间面世。这些报告提供了当时城市公共卫生的详尽资料。

在这些报告的基础上，英国政府于1848年颁布第一部改善工业城镇环境的立法《公共卫生法》，把公共卫生置于国家的监督下，开创了中央政府干预城市治理的先例。该法律要求对污水和废弃物进行集中处理，在中央的统一管理下，由地方当局负责清洁水供应、排污、城市清扫等事宜。由于该法是由查德威克推动的，因此又被称为《查德威克法》。根据该法，在1848-1854年间全国共成立182个地方卫生委员会，负责维护城市卫生；此后25年中，又有数百个类似的委员会问世。

1871年英国成立地方政府部（Local Gover Board），次年通过新的《公共卫生法》，该法把全国分为若干卫生区，每个区设一个公共卫生局，各区都必须任命一名医官和一名检查员，对城市供水、排污和贫民窟清理进行监督。1875年又一次颁布《公共卫生法》，这项法律标志着全国公共卫生体系的建立，是卫生建设方面的里程碑，它不仅授权城市卫生当局制定地方法规，而且授权在地方政府部的指导下采取卫生方面的措施。随着这些法律逐一被执行，城市的卫生面貌大有起色，60年代后，城市居民的死亡率显著下降。在三年时间里，英国的公共卫生系统就基本建立起来了，这项法律直到1936年才被新的卫生法取代。

为解决城市犯罪问题，政府也采取了许多措施。19世纪中叶是英国犯罪史上的重大分水岭，记录在案的大多数犯罪稳步下降。从19世纪50年代末到1909年，英国的可诉讼犯罪率稳步下降：盗窃报案率（每10万人）下降35%,普通殴打率下降71%,伤害率下降20%,凶杀率下降42%;从60年代初到90年代末，投报的抢劫与入室偷窃率下降35%。

从表39可以看出，从19世纪中叶到20世纪初，英格兰和威尔士的可诉与不可诉的逮捕和传票在数量与比例上基本平稳，有的甚至低于20世纪初的水平。

表39 可诉与不可诉的逮捕和传票的数量与比率（英格兰和威尔士）

针对财产的犯罪明显下降，但另一方面，其他形式的犯罪却引起人们注意。60年代所谓的“武装抢劫”（garrotting）造成广泛的恐慌，1862年有一位议员晚间回家途中被抢，报纸杂志大肆渲染抢劫时的恐怖气氛，一时间人人自危，个个恐慌。尽管实际的抢劫并不算太多，据报道9月份2起，10月份12起，11月32起，12月14起，1月份2起，但报刊却营造了谈虎色变的氛围，成为耸人听闻的大事。1888年8月7日到11月9日又发生了“开膛手杰克”（Jack the Ripper）事件：在伦敦东区的白教堂（White Chapel）一带，凶手以极其残忍的手法连续杀害了至少5名妓女，其死状极其惨烈，经媒体一渲染，引起极大的恐慌。这件事始终未能破案，“杰克”也成为欧洲文化中臭名昭著的神秘人物，为侦探提供了无限的遐想空间，直到最近还有人尝试用DNA去侦破此案。

专业性很强的犯罪也在19世纪晚期出现了。比如70年代名噪一时的小偷皮斯（Charles Peace）在富人区居住，平时伪装成绅士，出没于伦敦南部的富裕家庭行窃，盗得大量财物。1855年的火车大劫案是团伙犯罪的典型案例，犯罪人经过有组织的周密考察、详细踩点，细致分工，在从伦敦到巴黎的快车上盗得价值1.2万英镑的金币，轰动一时。另一种专业型犯罪是有组织的敲诈，它在伦敦和其他城市发展很快，常常与赌博、卖淫和贩毒纠结在一起。此外，商业犯罪不断增加，被抓获的犯罪人多数都是银行或商业公司的白领职员。1850年，在英格兰和威尔士只有过948次针对盗用公款、欺诈、伪造账目的审判，而到1900年增到2948件；1900年被控贪污公款的职工案件达1378件，却很少抓到大人物。事实上，资本主义的增长和工业化为无良商人和实业家提供了无穷的机遇，让他们在光鲜的外衣包裹下进行投机和诈骗，据估测，19世纪多达1/6的公司有不正当的推销，“铁路大王”乔治·哈德森（Gee Hudson,1800-1871）在40年代的铁路狂潮中赚取大量财富，其手段令人生疑；1856年1月提普雷利合股银行（Tipperary Joint Stock Bank）破产，暴露出主管约翰·塞德勒（John Sadleir,1813-1856）的行骗丑闻，他盗用了大约20万英镑资金，还采用发行虚拟股票和假造产权证的方法获利；后来，狄更斯以他为原型在《小杜丽》（Little Dorrit）中塑造了银行家莫多尔（Merdle）。十年后，基德明斯特（Kidderminster）的议员阿尔伯特·格兰特（Albert Grant,1831-1899）为公司做推销赚大钱，而这些公司却是一文不名的；1874年，格兰特因贿选被逐出议会。

尽管有以上种种劣迹，1900年与1800年相比，英国的犯罪率显然下降了，社会秩序也更好了。原因并不单一，但经济状况的改进与国家机器的加强是两个重要方面。

19世纪中叶英国完成了工业革命，成为世界工厂，由此产生的大量利润在一定程度上提高了英国的整体生活水平，贫穷问题有所缓解，小偷小摸现象明显减少。城镇改造和清理贫民窟也使许多犯罪失去巢窠，有利于提高安全保障。

另一方面，警察部队的建立更为重要，为现代社会提供了一支专业化的治安力量。现代警察制度发源于伦敦，1829年，由当时的内政大臣罗伯特·皮尔倡导，议会制定《首都警察法》，由此建立伦敦警察。那是一种全天候、职业化和层级制的保安部队，皮尔借鉴军队的组织方式，包括统一着装、实行警阶制度、强调指挥的权威性等，警察因此是一支准军事力量。伦敦警察总局设在苏格兰场（Scotl and Yard），后来，人们用“苏格兰场”来指代英国警察。

1835年《市镇自治机关法》授权各自治市建立自己的警察力量，但进程却很缓慢，到1837年，171个自治市中只有93个建立了警察；1840年达到108个，但1848年仍有22个自治市没有警察。

警察承担三大任务：防止和控制犯罪、预防性巡逻、执行准军事行动。为“防止犯罪”，警察实行日夜巡逻，在巡逻期间，尤其是夜间巡逻时，他们需检查住户的门窗是否关好，因粗枝大叶而没有发现门窗开启的警察很可能受到上级训斥。警察还负责街头的礼仪规范，随便摆摊、在街头嬉戏、穿着不庄重、女性夜间单独行走等，都属警察的管辖范围。此外，警察还要负责更多的公务，如街道照明、报时、火警等。警察的出现使英国各城市治安状况明显改善，对抑制和打击犯罪起了重要作用。

总之，在19世纪，英国经历了城市化过程，由此成为第一个城市型国家。在这个过程中，各种“城市病”接踵而至，为医治这些城市病，英国又付出了巨大努力。到19世纪结束时，现代形式的城市已基本形成了，工业化加城市化，构成现代英国的基本特征。