第二章 辉格党的优势（2 / 2）

早期，辉格党内部并没有出现统领全党并操控政府的公认领袖，首届辉格党政府分为两派，詹姆士·斯坦霍普（James Stanhope）、查尔斯·斯宾塞·桑德兰（Charles Spencer Sundernd）等是主流派，罗伯特·沃尔波尔（Robert ole）、查尔斯·汤森德（Charles Townshend）等居于次要地位。这两派在对外政策上有明显分歧：在欧洲政策上，斯坦霍普派支持汉诺威君主在欧洲发动的战争，沃尔波尔等则反对君主为了私利而让英国卷入欧洲战争。不过，在打击托利党势力、实施宗教宽容等内政问题上，两派又有基本的一致。1719年，辉格党政府废除了托利党当政时期通过的《偶尔尊奉国教法》和《宗教一致法》（Act of Uniformity），给新教各派以相对平等的地位。

1720年的“南海泡沫事件”（South Sea Bubble）为沃尔波尔派的崛起提供了良机。18世纪初，政府为应对战争支出而向商业公司举债，南海公司就是政府的债主之一。1719年，南海公司向政府提交了一份债转股计划，即把政府的3000万镑国债转换为公司股票，公司则负责偿还债务。为使计划获得通过，南海公司对官员和议员大肆行贿，1720年该议案在议会两院以绝对多数获得通过。随后，为了吸引更多的人购买公司股票，南海公司操纵舆论工具，称南海公司的信誉是由国家担保的，而公司在南美的贸易扩张将给投资者带来巨大收益。于是，南海公司的股票价格一时间急剧攀升，其原始股票价格为100镑，4月份涨到130镑，6月初达到745镑，6月中则达到1045镑的最高值。价格的攀升带来严重的泡沫，从6月底开始，大规模的股票抛售开始出现，致使公司股价暴跌。到12月，南海公司股票跌至128镑，历时8个多月的南海泡沫破灭了。南海泡沫事件波及所有的社会阶层，成千上万的投资者倾刻间倾家荡产，议会大厦外挤满了几近疯狂的破产者，他们要求惩办责任人。议会委员会的调查表明，许多政府要员甚至王室成员都接受过南海公司的贿赂，有462名下议员和122名上议员也卷入南海公司骗局。南海泡沫的破灭还引发了政治危机，收受贿赂的辉格党官员身败名裂，竞相辞职，政局一片混乱。在这种情况下，沃尔波尔被任命为财政大臣，“沃尔波尔当初曾坚决反对南海公司的计划，现在当国家需要时，他心甘情愿地接受了重任”。1721年3月，一批没有受到南海泡沫事件牵连的辉格党成员组成新政府，沃尔波尔成为新的政府首脑。此后二十余年，英国进入所谓的“沃尔波尔时代”。

沃尔波尔重新分配国债，大力整顿南海公司的股票，将公司大部分资产转换成英格兰银行股票，逐步遏制了南海公司股票暴跌的趋势，国家财政状况趋于平稳。作为财政大臣，沃尔波尔还较为成功地化解了国债问题。早在1717年，沃尔波尔就主持成立偿债基金，即从每年财政收入中提取一部分款项用以清偿国债，以逐步减少国债总量。1727年，沃尔波尔成功地将部分国债利息从6%-7%减少到4%。1737年，沃尔波尔提出按照三厘利率来偿还国债利息，未获议会通过，但三厘国债此后成为政府追求的目标。到18世纪40年代末，政府成功地将所有国债利率都降至三厘，由此产生了英国最早的“统一国债”，即三厘国债。

沃尔波尔政府还采取了一系列重商主义经济政策，尤其是推行有利于工商业发展的税收政策。为了刺激工农业产品的出口，政府取消了几乎所有的出口关税，降低了英国生产所需要的原料的关税，同时还大幅度降低土地税率。与此同时，沃尔波尔政府还开征消费税，其目的“不仅在于打击日益猖獗的走私活动，而且在于鼓励商业和贸易的发展”。消费税征收的对象，起初为肥皂、皮革、纸张、蜡烛、盐等；1723年扩大到茶叶、咖啡、可可等。1733年，政府提出新的消费税议案，准备对烟酒征税，但在全国引起轩然大波。“在狂怒的公众舆论之下，许多辉格党人开始摇摆不定并撤回对沃尔波尔的支持。”面对舆情，沃尔波尔果断撤回消费税议案，避免了一场政治危机。

在外交方面，沃尔波尔政府积极推行和平均势外交政策，尽量避免卷入欧洲大陆的战争。1733年，欧洲列强因波兰王位继承问题而相互交战，沃尔波尔则顶住各方压力不愿参战。不过，18世纪30年代，英国与西班牙之间在北美殖民地贸易问题上的冲突越来越激烈，1713-1731年间西班牙共查获180艘英国走私船，英国商人及公众对西班牙的愤恨情绪开始蔓延。此时，沃尔波尔仍推行和谈方针，1739年与西班牙签订《帕多公约》（vention of Pardo），英国政府保证不再向美洲殖民地进行走私贸易，西班牙则承诺保留英国原先获得的贸易特权。沃尔波尔的外交政策无论在社会上还是在议会中都遭遇到强烈反对，一种主战情绪在整个英国蔓延，正如当时一家报纸所称：“历史上从来没有哪个时候像现在这样，几乎整个民族或国家是如此迫切地希望投入一场战争。”在强大的压力下沃尔波尔终于屈服了，1739年10月英国正式对西班牙宣战。面对主战的纽卡斯尔公爵，沃尔波尔有点沮丧地说：“这是你们的战争，我希望你们为此而喜悦。”不过，战争虽然在进行，但辉格党政府及议会在战争政策上却存在着巨大分歧，政府很快陷入危机之中。1742年2月，不堪战争压力的沃尔波尔宣布辞去首相职务。

沃尔波尔的辞职意味着一个时代的结束，但政权依然掌握在辉格党手中。此后，曾担任爱尔兰总督的卡特莱特、亨利·佩勒姆（Henry Pelham）、纽卡斯尔公爵、老威廉·皮特（William Pitt the Elder）等先后组阁，他们的政府都以满足战争的需要为第一要务，而英国也在对外战争的道路上越走越远，先后卷入奥地利王位继承战争、英法七年战争等。英国的参战，一则是为了维持欧洲大陆的均势，二则是为了争夺世界霸权。辉格党政府所推行的战争政策不仅奠定了英国在欧洲乃至在全世界的霸权，而且扩大了英国的海外市场，为国内工商业的发展以及后来的工业化创造了条件。

辉格党优势的时期也是内阁制确立的时期。内阁在斯图亚特王朝末期已开始萌芽，但当时的内阁处于君主的控制之下，自己没有独立地位。汉诺威王朝继位后的半个世纪中，不谙英国事务的德意志君主登上王位，这为内阁摆脱君主的控制而获得独立地位提供了绝佳的时机，内阁制因此而逐渐确立。

君主退出内阁会议并淡出国务是内阁制确立的重要前提，由于乔治一世和乔治二世都出生在德意志，继承英国王位后仍迷恋于汉诺威领地事务，对英国的政务并不热心，两位君主经常离开英国前往汉诺威，少则十天半月，多则长达半年。君主不在期间，国务依然要处理，政府会议也要按期召开，于是在没有君主主持和参与的情况下，大臣们聚集在一起讨论国务成为常态。

汉诺威君主退出国务还有着语言方面的因素。无论乔治一世还是乔治二世，其母语都是德语，英语水平很差，无法与内阁大臣们正常交谈。这样，在少有的几次由君主主持的内阁会议上，君主与大臣之间由于语言不通，交流存在障碍，参加这样的会议对汉诺威君主而言纯粹是浪费时间。于是，自1717年起，除了1721年和1733年仅有的两次例外，乔治一世几乎不再出席内阁会议。这一惯例在乔治二世时期得以延续。据记载，乔治二世仅在1745年、1756年和1758年参加过三次内阁会议，于是，“君主亲自参加内阁商议变得越来越不常见了”。由于君主退出内阁会议，这就使得君主的影响力逐渐减弱，国家大政方针的制定及执行几乎都是由内阁进行的，内阁独立性不断增强。

君主缺席内阁会议导致了“首相”（Prime Minister）职位的出现，这是内阁制形成的一个重要标志。由于君主缺席，内阁中必须有一位大臣出面来召集及主持会议，这位大臣还必须将会议经过及所做决定写成报告，会后呈献给君主。在内阁中执行这一任务的往往是位高权重的财政大臣，因为在政府各项工作中，经济事务最重要。于是，首席财政大臣便充当起内阁与君主之间的“传话人”，这就是后人所称的“首相”。起初，财政大臣与其他各部大臣之间地位平等，当阁僚们称呼他为“首相”时，多少带有讽刺的意味。但后来，人们习惯于“首相”这一称谓了，“首相”的地位也逐渐高出了其他大臣。

1720年南海泡沫事件后，沃尔波尔担任首席财政大臣达20年之久。一般认为，沃尔波尔是英国历史上第一位“首相”，也是第一位入住唐宁街10号的政府首脑。沃尔波尔之所以能长期占据首相职务，与此间辉格党的政治优势相关。18世纪上半叶，托利党长期在野，辉格党则始终保持着议会多数党地位，这样，谁成为辉格党领袖，谁就能控制议会下院，从而也就能担任首相之职。沃尔波尔以及其后四任首相均由辉格党领袖出任，这使得一种新的惯例逐步形成，即议会多数党领袖出任内阁首相，由此而使下院多数党领袖与内阁首脑合二为一，从而保证了内阁与议会下院的一致。

沃尔波尔利用首相的职务来强化自身地位，使首相真正成为内阁首脑。在当时，确保君主的信任和支持必不可少，由于在南海泡沫事件中沃尔波尔以卓越的能力化解了危机，并保护不慎卷入南海骗局的王室成员，由此赢得了乔治一世的青睐。到乔治二世时期，沃尔波尔又利用财政大权讨好王室，为自己的地位铺路。例如，1727年继位的乔治二世曾视沃尔波尔为异己分子，但沃尔波尔却主动对其示好，在议会讨论王室年金时慷慨建议将国王和王后的年金提高到80万镑和10万镑。此举备受王室欢喜，乔治二世感激地说：“沃尔波尔爵士，予人方便即予己方便，你在这件事情上的所作所为将改善我的处境，而你自己也将会受益良多。”由此，他大力支持沃尔波尔，确保了沃氏的首相地位。

沃尔波尔利用各种机会排斥异己，确立自己的优势地位。为保持同下院的联系并控制下院，沃尔波尔以平民身份担任下院议员，多次谢绝册封其为贵族的提议，直到1742年他辞职之后，才接受奥福德伯爵（Earl of Orford）封号进入上院。沃尔波尔认识到下院的支持是内阁得以立足的关键，为此，他一方面表现得平易近人，与下院议员打成一片，对议员许以特权、官职、荣誉等各方面承诺，使议会下院牢牢地处于自己控制下；另一方面又利用财政权划拨秘密活动经费，专门用于操控选举、收买议员。在当时的议会选举过程中，买卖选票是司空见惯的现象，某些选区居然将议员席位公开标价，比如乔治一世时期为1500镑，乔治二世时期涨到2000镑。要操控选举就必须花费巨资，所以在1734年大选时，沃尔波尔花费近12万镑使326名辉格党人当选，确保了辉格党在议会的优势。沃尔波尔曾经说：议员们“每个人都有一个价码”。议会选举中的腐败遭到人们的诟病，但客观上却强化了内阁与议会下院的联系，为内阁摆脱王权控制并对下院负责提供了可行性。

为提高政府工作效率，“阁中之阁”的先例开始出现了。斯图亚特王朝末期，从枢密院委员会脱离出来的内阁，其成员数目一般维持在10-20人左右。由于阁员数量多，因此在讨论国家政务时，各成员之间难免出现分歧，内阁时常陷入激烈的争论之中，很难取得一致意见。为避免内阁的分歧与争论，强化对内阁的控制，沃尔波尔在几乎每次内阁会议正式召开前，总是邀请几位最有实权的大臣举行私下会议，会议一般在首相官邸召开，与会者一般为5-8人，主要包括国务大臣、掌玺大臣、枢密大臣、大法官等。如需讨论某一专门性问题，该部门长官也会被邀请参加。这种由首相主持、内阁主要成员参加的私人会议被称为“小内阁”，而真正的内阁则被称为“大内阁”。有学者统计，1729-1741年有记载的178次内阁会议中，有9名及以上阁员参加的占93次，有8名及以下阁员参加的占85次。还有学者对1739-1758年间70次内阁会议参加者进行统计，发现有9名及以上阁员参加的占17次，6-8名阁员参加的占36次，5名及以下阁员参加的占17次。上述材料表明，“小内阁”的召开已经变得与“大内阁”一样普遍了。

这种大小内阁并存的体制又被称为“双内阁制”。“小内阁”的成员全部来自“大内阁”，而且是大内阁中的要员。“小内阁”出现之初表现出预备会议的性质，即在会上，首相和要员对重大问题提出初步意见，供正式内阁会议决策时参考。渐渐地，其权限越来越大，凡正式内阁会议需要讨论的国务均由“小内阁”讨论并做出决定，这些决定有时交正式内阁表决，有时则不通知其他内阁成员而直接付诸实施。这表明国家的行政大权渐渐由“大内阁”转移到“小内阁”手中。坦普里（H.perley）指出：“正如在沃尔波尔时代所看到的，毫无疑问小内阁权力更大，而只有关于批准条约、宣战或媾和等重大事件，才在大内阁进行商讨。”沃尔波尔当政之初所开创的“小内阁”发展迅速，到其下台之时，“小内阁”几乎包揽了所有日常政务及辅助性事务，由此成为国家的行政权力核心。在沃尔波尔之后，“小内阁”继续保留下来，其权力得到进一步扩展，而此前的大内阁权力几乎丧失殆尽。国家权力从“大内阁”向“小内阁”转移，与此前从枢密院向内阁转移如出一辙，这种转移及权力的集中化大大提高了政府的工作效率，同时也有利于作为政府首脑的首相控制并领导内阁。

也正是从沃尔波尔当政之时起首相的个人权力不断膨胀，并逐渐超越其他内阁成员而成为真正的政府首脑。作为内阁会议的主持人，在阁员讨论政务时，首相的意见往往起到决定性作用。沃尔波尔当政之时，内阁一致性原则已初见雏形，这一原则的核心是：内阁成员的政见必须保持一致，即便有不同意见，也只能保留，否则其政治生命就不保。正如史学家所言：“人们很快意识到，小内阁圈子中的大臣，如果在重大问题上与同僚们意见相左，除辞职以外别无选择。”作为这一原则的首创者，沃尔波尔经常采取铁腕手段，无情打击政见不同者。1724年，国务大臣约翰·卡特里特（John Carteret）因为在外交政策上与沃尔波尔意见相左，结果被沃尔波尔罢免职务；1730年，国务大臣汤森德也因为不赞成沃尔波尔的意见而被驱逐。沃尔波尔开创的内阁一致性原则被后来者所继承，这不仅确立了首相在内阁中的至尊地位，而且还提升了内阁议案获得君主批准的成功率。这是因为，君主在面临内阁一致通过的议案后，就不可能再反对了，所以这实际上也意味着国家大政已经从君主转移到内阁手中。

内阁一致性原则的初步确立，还为后来“内阁集体负责制”奠定了基础。由于重大决策是经内阁会议讨论并一致做出的，那么，与会的大臣就必须为这一决策负集体责任，一旦内阁决议被议会或君主否决，就将造成严重的政治危机，内阁的总辞职也就会发生。

议会下院的支持是内阁存在的基石，一旦失去下院这座靠山，内阁的垮台就在所难免。在沃尔波尔当政的20年间，辉格党内争夺权力的斗争非常激烈，但沃尔波尔总是借助其对下院的领导地位而化险为夷。不过，当1739年英国卷入与西班牙的战争后，沃尔波尔仍坚持和平外交政策，这最终造成内阁与下院之间的对立。1742年，由于内阁议案在下院遭到否决，沃尔波尔意识到自己失去了下院的支持，遂宣布辞职。沃尔波尔的辞职开创了英国政治史上一个宪政先例，即内阁首相在失去议会下院多数支持的情况下应辞去职务。但需要指出的是，当时沃尔波尔的辞职仅仅是首相个人的辞职，而非政府的集体辞职，沃尔波尔的下台只是其个人的失败，“是一名政治家的下台，而非辉格党的倒台”。当时的辉格党依然成功地控制着议会下院，接替沃尔波尔担任首相的依然是辉格党贵族，因此，那只是政权在辉格党内的一次更替而已。

在内阁制形成的过程中，作为内阁首脑的首相在大臣的人选问题上开始有了发言权，有时甚至起决定作用。君主在任命大臣时往往要与首相协商，得到首相的认可。沃尔波尔当政时期，君主所任命的内阁大臣均是支持沃尔波尔的辉格党人，一旦这些大臣与沃尔波尔意见不同，君主便会依据首相的意见对其进行罢免。这说明，君主对于大臣的任命权已经大打折扣，首相对内阁成员的控制力在迅速增强。在辉格党的优势时期，君主与首相在内阁大臣任命问题上还出现过严重对立，由此引发宪政危机。1746年，英国国内詹姆士党人的叛乱仍在继续，在欧洲又卷入与法国的战争之中，内外交困之时，首相佩勒姆请求乔治二世任命威廉·皮特担任内阁大臣。由于皮特此前多次发表言论抨击汉诺威君主，因此乔治二世严词拒绝，结果佩勒姆内阁集体辞职，使政府陷入瘫痪状态。在僵持了两天之后乔治二世做出让步，邀请佩勒姆重新组阁，但佩勒姆提出了更苛刻的条件，除任命皮特为内阁大臣之外，还要求君主不得干预内阁事务，不得听信幕后人指使。乔治二世只得一一首肯，皮特由此入阁，并担任主计大臣之职。这一事件“有着重大的宪政意义”，在大臣任命权的较量中，以首相的胜利而告终，君主的人事权力遭到极大削弱，首相在内阁成员的任命方面有了越来越大的发言权，这就为18世纪末形成的大臣对首相负责的做法提供了先例。

皮特进入内阁后其政治生涯的沉浮也反映出君主权力的衰落，而这恰恰是内阁制得以发展的前提。1746-1757年皮特在内阁中先后担任主计大臣（Paymaster General）和国务大臣之职，在对外战争中为英国争得了荣耀，也为自己赢得了广泛支持。但在1757年，一直对皮特心怀不满的乔治二世趁内阁转换之机，罢免了皮特的国务大臣之职，并准备成立一个排斥皮特的新政府。乔治二世的做法遭到不少内阁大臣的反对，他们以辞职要挟，议会下院和公众舆论也站在皮特一边，乔治二世几乎成为孤家寡人，他费时三个月也未能组织起一个排斥皮特的内阁。当乔治二世最终说服纽卡斯尔公爵组阁时，对方提出的第一个条件就是让皮特继续担任国务大臣。无计可施的乔治二世只得屈服，在纽卡斯尔内阁中担任国务大臣的皮特事实上行使了首相的职权。尽管1757-1761年间皮特从未获得过首相的称号，但历史学家普遍认为，此间的内阁事实上是一个皮特内阁。皮特的罢免及其再次入阁反映了王权的进一步衰落，同时也表明，一位政治家政治生命的起落越来越有赖于议会的支持，这就为内阁对议会负责提供了先导。