第三章 地方政府（2 / 2）
由于行省中没有常设法庭，总督每年需巡行各地，在几个指定的地点审讯刑事案件。民事纠纷按罗马法的因“群”而异原则交给地方政府的自治法庭处理，但它们无权审理涉及罗马公民的案件，此外，超过一定金额的民事案件也可由总督亲自裁决。不列颠的罗马公民一开始主要聚居在科尔切斯特，因此当时主要的、甚至可能是唯一的巡回审判庭就设立在这里。但由于不列颠行省辖区总部在公元1世纪末移至伦敦，伦敦的罗马公民人数很快就超过了科尔切斯特，因此这里可能又设立一个巡回审判庭。
在巡回审判庭上，总督会酌情采取不同的诉讼程序。对于非罗马公民或轻罪，往往采取无须正式审讯的简易诉讼；而对于罗马公民或重罪，则采取正式的诉讼程序，诉讼人需要由辩护人做代表，并出具相关的人证物证。总督通常在一个由其亲友和地方权贵组成的咨询机构（silium）的帮助下审理案件，但这个机构不是陪审团，最终的决定权仍在总督那里。不过，总督的司法权威还是在两个方面受到了限制：一，罗马公民可以像使徒保罗那样直接向皇帝上诉，到2世纪，凡牵涉死刑的案件全部自动转交罗马，由皇帝亲自裁决。二，从哈德良时期起，市元老等当地政治特权等级的法律地位得到提高，一般不能对他们处以死刑，对他们的最高量刑是流放，但这也要提交罗马，由皇帝定夺。事实上，总督可能经常给皇帝写信，向他请示各种问题。这种情况虽然在不列颠难以得到证实，不过仍可以从小普林尼和图拉真的通信中看出来。小普林尼曾担任比提尼亚（Bithynia，今之小亚细亚西北部地区）的总督，他就职期间频频与皇帝图拉真通信，所请示的问题大到前述的如何处置基督徒，小至能否修建浴室，真可谓事无巨细。总督日常工作之繁忙，由此可见一斑。
有时候总督太忙，他会得到一位法律专家，即“委任法官”（legatus iuridicus）的帮助，这个官职是从韦伯芗时期开始出现的。委任法官属于大法官级别的官员，由皇帝任命，但隶属于总督。迄今为止，有7位不列颠委任法官可以被史料证实，其中有5位的姓名留存至今。
最早的是萨尔维乌斯·利贝拉里斯（G.Salvius Liberalis Nonius Bassus），任职时间约在公元78至81年。此时正值阿古利可拉任总督，所以，他是阿古利可拉的法律助手。这并非巧合，阿古利可拉把罗马在不列颠的领土扩充了一倍，首次将北方更原始的民族置于罗马统治之下。版图的迅速扩张产生了许多需要及时解答的问题，例如，如何把北方半游牧的民族纳入罗马的税收体系？南方原有的军事区随着军队不断北上日益变成平民区，当土地再度回到当地人手中时，应赋予这些当地人何种程度的自治权？总督忙于战事时，巡回审判庭的工作该如何维持？这些都需用法律加以明确，需要精通法律的罗马官员全身心地投入。利贝拉里斯显然熟悉法律，并善于辞令，他为一位希腊百万富翁的辩护曾得到皇帝韦伯芗的称赞。
第二位委任法官是雅沃勒努斯·普里斯库斯（L.Javolenus Priscus），他大约在公元84年来到不列颠，在这里待了两年。普里斯库斯是知名法学家，不但写了许多法学著作，后来还成为罗马一个著名法学流派的领袖。作为不列颠最早的委任法官，上述两人有一个共同特点：与后来那些刚刚卸任大法官就出任不列颠委任法官之职的几位官员不同，他们在来到不列颠任职之前就已经是相当资深的大法官，说明这个官职在设立之初很受重视，资深官员能为相关的工作树立榜样，奠定基础。
第三位委任法官维提乌斯·瓦伦斯也是“不列颠行省的保护人”，他的任职期间大约在公元2世纪20年代末或30年代初，不列颠总督此时正忙于修建哈德良长城。盖尤斯·萨布修斯（Gaius Sabucius）约在172至175年担任此职；公元3世纪初的一条碑铭还表明委任法官安提乌斯·克来森斯（M.Antius Cress Calpurnianus）在不列颠总督缺席时担任过临时总督。除不列颠外，委任法官一职在西班牙、卡帕多西亚等地也有发现，但这种官职并非在罗马帝国的各个行省都有。考虑到不列颠委任法官的人数少以及他们任职的时间，这个官职可能不是永久性的，而只是在总督难以抽出时间亲自处理法律事务时才会任命。此外，不列颠一分为二以后，这个职位似乎也从不列颠消失了。
据3世纪初法学家乌尔比安的评论，总督的任务在于：
确保所辖行省平安无事，此一目标不难达到，只要他能采取细致的措施使行省不受罪犯的侵扰并把他们搜出来。他应当搜出渎神犯、土匪、绑匪和小偷，并对他们酌情量刑；他还应当镇压那些窝藏罪犯之人。
显然，仅凭巡回审判庭上有限的人手不足以胜任所有这些繁重的工作，因此本地官员在其中发挥了重要作用。他们不仅负责缉拿、拘捕犯人等具体工作，通常还要预审犯人，然后或将犯人押送至总督那里，或将其留监以等候总督前来亲审。总督一般只受理性质严重的刑事案件，譬如谋杀、纵火和大宗盗窃。总督审理抢劫犯时，一般依据本地官员的预审而径直采取简易诉讼程序，当即作出判决。在民事诉讼方面，本地官员也承担了不少行政责任。如前所述，各地自治法庭负责审理所辖臣民的民事案件，直到他们获得罗马公民权为止。行省中的罗马公民按罗马民法组织自己的生活，民法是罗马法的菁华，在财产法、继承法等方面提供了一套包罗万象、近乎完美的规范，由于本地官员中不少人是罗马公民，罗马法便为他们调解日常民事纠纷提供了一套参照体系。正是由于这些本地官员的合作，罗马的法律条文才有效地渗透进不列颠社会。
综上所述，罗马政府通过总督行使的司法权维持不列颠行省内部的社会秩序，而这种司法体系离不开各地政府的合作，这点突出表现在对刑事案件的审理过程中。本地官员的合作减轻了罗马政府的行政负担，并提高了这些官员在不列颠的政治威望。自哈德良以后，他们法律地位的提高则表明，行省秩序的维持和地方精英阶层政治特权的巩固，是一个相辅相成的过程。
总督虽贵为行省中最高的行政官员，但他唯一不便插手的领域是财政管理。财政管理在公共行省由财务官监督，在不列颠这样的皇帝行省，则由“皇帝的代理官”（procuratusti）负责。"procurator"在晚期共和国时还只是一个私法术语，意为私人代理或某人的管家，但自克劳狄皇帝起被广泛作为骑士等级官员的头衔。骑士在罗马社会是仅次于元老的第二等级，共和国时期的官职几乎不对骑士开放，因此，大量任用骑士是帝国时期政治结构的一大变化。
骑士等级的财产资格是40万塞斯特斯，较之元老等级的100万塞斯特斯，门槛不算高，一些富裕的行省自由人和军团退伍的百夫长都有可能获得骑士身份。与元老一样，骑士也有自己的晋升体系，但骑士之晋升更富弹性，因为皇帝的意志于其中的作用更加明显。承担军事义务是骑士生涯的基础，也是他们进一步出任民政职位的前提。他们通常先要在军队中担任“三种军职”（tres militiae），依次为：500人的辅助部队的营长（praefectus cohortis）；军团的军政官（tribunus militium）或者1000人的辅助部队的指挥官；500人的骑兵团（a）的长官（praefectus equitum）。个别有望高升之人接下来能当选为1000人的骑兵团的长官，这种千人骑兵团在每个行省只有一支，不列颠的千人骑兵团（A Petriana）驻扎在哈德良长城西端。上述职位的任期一般为2到3年；担任完这些军职后，一些低等代理官的职位便向他们开放了。
代理官按年薪之多寡分为6万（sexagenarii）、10万（tenarii）、20万（deari）和30万（trearii）塞斯特斯四等。今天关于不列颠低等代理官（6万和10万年薪的）的材料留存极少，大约有8人。从邻近的高卢等地的情况看，他们之间有分工：或照看皇家财产，或监督矿山，或负责征收某项税收等等。不列颠已知的低等代理官主要负责人口普查和招募角斗士。
再往上就是整个行省的代理官，其职责包括清点税收，发放军饷和俸禄，确保皇帝的财政利益。不列颠代理官的年薪与绝大多数行省代理官一样，为20万（30万是保留给罗马官员而非行省官员的）。这个职位虽然很高，却不是为那些尚有晋升希望的人准备的，今天只知道11位不列颠代理官的名字，其中只有3位日后又见晋升。
从任命方式看，与总督一样，代理官亦由皇帝任命并直接对皇帝负责，因而不受总督司法权的约束。如此一来，行省中便同时出现了两个拥有实权的人物，虽然代理官负责财政，但总督和代理官之间的职权范围往往难以划清。不列颠代理官卡图斯·德奇亚努斯（Catus Deus）接管伊凯尼人的国王普拉苏塔古斯的财产时曾有百夫长相助，后来王后波迪卡发动起义，他曾应请求派出一小队人员增援罗马军队，这说明皇帝在自己的行省内可能会让总督调拨少许军队协助代理官工作。代理官有时还会插手军事工程的修建，现有的两块碑铭记载了代理官奥克拉提尼乌斯·阿德凡图斯（Oius Adventus）在3世纪初曾协助总督阿尔芬努斯·塞奈奇奥修复哈德良长城。
权限的模糊使总督和代理官之间的关系暧昧不清，在一般情况下，双方的对立似乎多于合作。总督苏埃托尼乌斯·保里努斯在波迪卡起义后疯狂报复不列颠人，手段过于残暴，“好像报私仇一样”。新任代理官尤利乌斯·克拉西奇亚努斯（Julius Cssius）以为此举致使民不聊生，于征税多有不利，遂向尼禄打报告，要求调走苏埃托尼乌斯，另外任命一位能采取休养生息政策的总督。尼禄派人前往不列颠调查此事，最后借口苏埃托尼乌斯丢失了一些船只和水手而把他召回罗马，代理官和总督不能和睦相处，其可能的后果由此可见。在塔西佗的相关记述中，总督苏埃托尼乌斯被描绘成一个受到邪恶皇帝藐视和排挤的英雄，体现着罗马人勇武善战的传统美德；而克拉西奇亚努斯表面上爱好和平，实乃萎靡不振、无所事事的懦夫。但是，在伦敦发现了克拉西奇亚努斯的墓志铭，它表明塔西佗的叙述充满了愤懑和偏见。这块墓志铭显示这位代理官的全名是“Julius Alpinus Cssius”，中间的名字说明他来自克尔特地区，显然是高卢贵族成员。墓碑由他的妻子“Iulia,Indifilia,Pacata”所立，这个名字表明她父亲是高卢的特列维里人（Treveri）尤利乌斯·因度斯（Julius Indus），此人曾在公元21年帮助罗马人镇压了同族的佛洛路斯（Florus）的叛乱。Pacata（意为“平定了的”）意味着她生于叛乱镇压之后不久。显然，克拉西奇亚努斯之所以能够同情不列颠人，是因为他骨子里流淌着克尔特人的血。克拉西奇亚努斯葬在伦敦，说明这里应该是代理官的常驻之地。
阿古利可拉目睹了克拉西奇亚努斯和苏埃托尼乌斯之间的不和，汲取了教训，日后在出任不列颠总督时就“避免和皇帝的代理官争权夺势”。代理官的社会地位虽然比总督低，但换个角度看，这反而使他更依赖皇帝的庇护，更忠心，因而也更能得到皇帝的青睐。皇帝乐于利用代理官充当自己的眼线，以监视总督的一举一动，尼禄曾想杀掉西班牙总督伽尔巴，遂把处死他的命令秘密下达给他在西班牙的代理官。此外，皇帝也乐于接受某种程度的职权重叠和权限不清，以保证行省官员相互监督和彼此牵制，这最终有利于巩固皇权。其实，这正是罗马人惯用的“分而治之”原则在内政中的贯彻和体现。省级官员之间的权限范围难以画出界限，这是古代世界的普遍现象，赫梯、马其顿和拜占廷皆不乏此种情况。
与总督一样，代理官的手下同样有许多助手，这些人往往是皇家的释奴和奴隶，故统称为“皇家办事员”（Caesariani），皇帝的庇护体系对行省的渗透在此又一次得到体现。小亚细亚发现的一块碑铭显示，一位高等释奴马库斯·奥里略·马奇奥（Marcus Aurelius Marcio）曾担任过“不列颠的代理官”（procurator provinciae Britanniae）；皇家释奴阿奎利努斯（Aquilinus）曾在伦敦修复一座神庙，他无疑也是代理官的手下；雯都兰达出土的驻军木牍文书中有一封信提到了与一桩金融交易有关的“皇家办事员”。
代理官最重要的日常任务是领导行省的财政部门。在财政管理中，征税最关紧要，源源不断的税收是罗马政府运转的基础，是维持常备军、维护道路、向官员支付俸禄、向罗马城的民众提供“面包与马戏”（pa cirses）的保证。在行省中，它与罗马法一起构成罗马征服的象征。但是罗马却没有统一的征税办法，甚至在戴克里先和君士坦丁改革以后依然如此。其主要原因是罗马在征服后尽可能保留以前的旧制，而关于这些旧制则鲜有文献记载。就不列颠而言，我们只知道凯撒的《高卢战记》曾证实克尔特人有自己的税收体系，至于具体情况如何则无从知晓，所以这里只能对大概的情况加以勾勒。
从征收方式看，行省的税收包括直接税和间接税两种，直接税是帝国的经济支柱，它有两种：土地税（tributum soli）和人头税（tributum capitis），前者按土地的产量征收，后者按人口和财产征收。直接税的征收建立在人口普查的基础上，由奥古斯都制定的人口普查制度旨在清查帝国资源，通常在一个地区被征服后立即执行，此后，为了跟上不断变化的形势，普查工作会定期进行。皇帝颇重视人口普查，高卢的一次人口普查曾由皇帝亲自监督，但一般由专员执行。从哈德良开始，6万年薪级别的代理官常常协助此项工作，不列颠就知道5位此类官员的名字。雯都兰达木牍文书中有一块残简曾提到2世纪早期不列颠北部的一次人口普查。从乌尔比安的记载看，普查人口属于异常细致的工作，譬如，被调查的土地持有者必须这样上报财产：
农庄的名字，位于哪个城市的哪个区域，以及最毗邻的居民的名字；耕地，在过去十年中有多少犹格播过种；葡萄园，有多少株葡萄藤；橄榄地，有多少犹格和多少树；草地，在过去十年中有多少犹格被割过牧草；牧场，大约有多少犹格；还有林地。上报者必须对一切做出评估。……在其他城市有地之人必须在土地所在的城市上报，因为土地税必须在这块土地所在的那个城市被征收。
由此可见，仅仅靠代理官难以完成如此繁重的任务，所以直接税的征收同样需要通过熟悉本地区的本地官员协助完成，由他们负责具体工作，如收集相关信息、对当地居民加以登记等等。这样，本地官员在直接税、特别是在土地税的征收中起了中介的作用。行省中的个人只对各城市的地方政府负责，再由地方政府对罗马政府负责。在此过程中，总督和行省代理官的职责是确保每个城市交足份额，审讯那些谎报信息的人，并调解各城市——尤其是毗邻城市之间的纠纷。
间接税有三种重要类型：5%的继承税（vicesima hereditatum）、5%的奴隶释放税（vicesima libertatis）、港口税（portorium）。继承税只对罗马公民征收，它是奥古斯都为维持专门支付军饷的军费财库而设立的；
奴隶释放税由被释奴隶按交纳给主人赎金的5%支付；港口税在间接税中最为重要，它对出入帝国边界和港口的货物进行征收，各地税率不等，一般为货价的2%到2.5%,有的甚至高达25%。间接税的征收和共和时期一样，由骑士阶层的包税人按事先订立的承包合同征收。代理官，无论是行省代理官还是特派代理官，负责总的监督和调解工作。但与直接税的情况不同，征收间接税无须通过地方政府这个中介，因此是罗马政府与广大臣民在日常生活中直接接触的少数形式之一。
元首制时期的税收主要以货币支付，但也有实物税。不列颠的居民就要交纳用来维持军队的税粮（annona）。哈德良长城附近曾发现图密善统治时期（公元81-96年）的一个青铜谷物量器，注明的容量是17.5塞克斯塔里乌斯，这被认为是一个罗马士兵一周的谷物配给量，但实际容量达到20塞克斯塔里乌斯，足足多了15%。类似的对不列颠居民的巧取豪夺在征税中屡见不鲜，塔西佗就提到：
[不列颠的]居民要守候在谷仓旁边购买谷物，但那谷仓却是严封不动的，谷物的买卖也是买空卖空的，而谷价抬高到不能想象的程度，可是他们必须忍受这种滑稽的作法。因为当时规定交纳租赋的地点非常遥远，道路又崎岖不平，以致即使离冬营很近的部落也不得不把谷物运到偏僻的地方去；为了使每个人都方便，才有上面的办法，而那个办法却又变成少数人渔利的手段了。
这段话的拉丁原文过于简洁，历来有不同的理解，其中比较常见的一种解释是：一些贪婪的官员逼迫不列颠人把谷物运到偏僻的地方，即使军队就在不列颠人的附近，以此迫使不列颠人向这些官员行贿；有时不列颠人还不得不从罗马的谷仓中以高价买回自己交纳的税粮，来完成自己的定额，所以这种买卖是买空卖空的。
应当看到，手段卑鄙不等于税收本身苛重，塔西佗认为只要不凌虐不列颠人，他们就心甘情愿地纳税。现代研究也表明，早期帝国的税收并不重。至于不列颠收入与支出的总体情况，则几乎无法推断。但考虑到不列颠驻有重兵，2世纪前半叶的历史学家阿庇安的判断应该是可靠的，他认为罗马人在不列颠占有土地实属得不偿失：他们在那里付出的多于所取得的。
总起看来，只要政局稳定，这套税收体系对罗马政府来说裨益良多。由于大部分税赋是以货币形式征收的，罗马政府能便捷有效地在帝国全境进行资源配置。人口的定期普查有利于及时了解帝国的财富，以便更宏观、更合理、更有预见性地达成帝国收支的适度平衡。地方政府的参与既能提高罗马政府的工作效率，又能减少行政开支，不必额外维持一群庞大的收税官员。对本地官员而言，与罗马合作使他们有机会把税收往利己的方向操纵，从而谋求个人的经济利益。但是，进入3世纪后，随着内忧外患加剧，政府的财政状况吃紧，这套税收体系不足以大幅度提高税收，而皇帝及其官员对经济运作缺乏长远深刻的理解，他们指望通过贬值货币来渡过危机，结果造成物价飞涨，帝国经济在一个恶性循环的怪圈中越陷越深，等到3世纪末统一的中央政府再度出现时，罗马帝国的税收已变成以征收实物为主了。
通过考察4世纪以前罗马不列颠地方政府的运作，可以看出一些典型的特征：
首先，罗马官员是非职业性的，无论元老级别的总督还是骑士级别的代理官，都生活在各自相对固定的晋升体系中，他们从罗马来，又回到罗马去，始终在不同的职位上流动。前后担任的每个职位只构成其全部政治生涯的一部分，甚至是一小部分，他们并没有为出任某个职位而接受专门的训练，在短暂的任职过程中也不可能发展出多少专业知识。
其次，整个帝国虽然民多土广，但行省中罗马官员的数量极少，据估计，公元2世纪罗马帝国的人口约5000万至6000万之间，而行省中的元老和骑士级别的官员总数只有150人左右，平均下来，每个官员管辖35万——40万人，此时罗马帝国的行政特色堪称“没有官僚的政府”了。由于官僚机构尚未增生，官员的互相牵制和监督就有必要，所以，官员之间职权重叠和权限不清的现象较为普遍。相应地，官员中的等级责任制也不具备发育条件：为数不多的元老和骑士级别的官员由皇帝直接任命，并直接对皇帝负责。
复次，官员的非职业性及数量之稀少为地方自治开辟了空间，有限的官员之所以能成功地维系庞大而异质的帝国的正常运转，其奥秘就在于尽可能将行政负担转嫁给不列颠人。从历史发展的角度看，在某些罗马势力不易渗透的地方，地方自治政府一开始是以藩属国的形式出现的，藩属王们显然比罗马官员能更有效地控制当地错综复杂的局面。但随着罗马在行省中不断建立和发展城市，一旦时机成熟，藩属国作为征服初期的一种权宜之计便渐渐被这些具有高度自治权的城市代替了。我们已看到，在维持地方秩序和征税这两大政治目标中，城市里的本地官员都扮演了重要角色，他们与罗马的合作不仅是巩固自身政治经济利益的一个契机，也是帝国和平稳定的不可或缺的保障。帝国可以把这些地方精英整合到帝国的政治体系中，从而在转嫁行政负担的同时减少地方上的不安定因素。