第二十三章 新的統一盛運下之政治機構盛唐之政府組織（2 / 2）

尚書六官，各有所職，儻無折中，則恐互相推避，互相炫匿，故總攝以宰相。宰相亦慮有未周，見有所偏，或則專且私。乃先之以中舍之雜判，庶得盡羣謀而伸公論。又繼之以給事之駁正，復得塞違而繩愆。此等制度，可謂宏大又兼精密。

以中書、門下較漢代之宰相，以尚書六部較漢代之九卿，在政制上，不可謂非一種絕大之進步。

一則尚書六部，乃政府公職，吏、戶、禮、兵、刑、工，莫非國家政務要項。而九卿則是王室私屬。九卿性質已述說於前。從九卿轉變到六部，正是政府逐步脫離王室獨立之明證。

隋文開皇中，明令國子寺不隸太常。此等改變，正可反映時代之進展，以及當時人對政治意識之轉變。至於六部之外仍存九寺，（即九卿遺蛻。）舊名不廢，新資日加，職權重叠，自為一弊。

二則漢初封建、郡縣雜行，中央直轄部分有限，後雖逐步統一，而郡國守相之權尚大，千里王畿，僅如一省。隋、唐則九州攬於一握，考課、獄訟、兵財諸端，繁不勝記。總以六卿，分以郞署，中央政府之擴大，為事勢演進所逼出。於是六卿之上，必有佐天子以總理之者。一相嫌於專擅，且亦事冗不給；多相則互委，不專責，易生同異，以致撓敗。尚書置左、右僕射，分判六部，各治三官，可免上述之弊。而尚書惟在政務之推行，至於出命覆奪，尚有中書、門下。故曰三省之於宰相，六部之於九卿，不得不說是政制上之一進步。

如此宏大而精密的政治機構，正好象徵當時大一統政府之盛況。

至於政府無立法機關，則因中國政治，自秦、漢以下，本有一種理性之指導，法度紀綱粗建，無豪強之兼并，無世胄、僧侶之專政；教育、選舉、考試與統治權常有密切之聯繫，不斷吸收社會俊秀分子，公開參政，使其新陳代謝，政府與民眾，卽以此為連鎖。舊朝以積久腐敗而傾覆，則新朝鼎新，去其泰甚，與民更始。歷史常在和平中進展；而民間大動亂則往往只有倒退，別無長成。

從北朝儒學逐步轉變，而有唐代政府之規模，此便是中國史在和平中進展一顯例。至於隋末羣雄擾亂，只加時代以一種不可磨滅之傷痕。

代議制之所起，由於宰輔之權不重，無參署之制，政府負責無人，君主易於為惡。此其一。中國自明代始無參署。稅法不夙定，輕徭薄賦不垂為典則，掊克之術易施。此其二。中國漢、唐稅制皆明定頒佈，且極輕。僧侶不務靜修而干政。此其三。中國惟元代有其病。貴族擅權，下情壅隔。此其四。中國自秦以下即無貴族。考試權不獨立，闒冗在位，賢儁老死。此其五。中國自漢以來即力矯其弊。無審駁、監察、彈劾之官，則庶政違失而莫糾。此其六。中國歷漢、唐而諸職盡立。無拾遺、補闕、記注、經筵之官，則君主失德而莫正。此其七。中國自唐以下諸職亦漸備。文化之傳衍淺，則無良法美意足資循式，無嘉言懿行以供考鏡。此其八。中國歷史傳衍之久，美政善俗、至德要道之闡述，自先秦以來，已具規模。中國能造成一廣土眾民之大國家，歷久而轉盛者在此。其遇朝政闕失，在下者以為乃人弊非法弊，故上下之情常通，不致於成敵抗之形。故中國政制無民選代議，不足即據此為中國政制病也。

隋唐政府與秦漢之不同，其次則在地方政權方面。

兩漢地方政權，無異於古諸侯，並不一一轄於中央，因此演成漢末分崩的局面，經歷魏晉南北朝，中央政府旣不像樣，而地方政治則更糟。

一、軍政、民政不分，州、縣官皆以武吏軍人為之。

漢末及三國，多以諸部都尉為郡。晉郡守皆加將軍、無者為恥。梁、陳太守加督，加都督。魏書甄琛傳，琛表：按：在遷洛後。「邊外小縣，所領不過百戶，而令、長皆以將軍居之。」

二、州、縣為豪強私利而分割。

北齊天保七年詔：「魏自孝昌之季，祿去公室，政出多門。豪家大族，鳩率鄉部，託迹勤王，規自署置。或外家公主，女謁內成，昧利納財，啟立州、郡。」又北史張彝傳：「彝曾祖幸所招引河東人為州，裁千餘家。旋罷入冀州，積三十年，析別有數萬戶。孝文謂彝曰：終當以卿為剌史，酬先世誠效。」可見當時州、縣，儼如古代封建。

三、州、縣無限劃分，乃至領戶日削，有名無實。

天保七年詔：「百室之邑，便立州名；三戶之民，空張郡目。」周書盧辯傳，縣令分戶七千以上、四千以上、二千以上、五百以上、不滿五百五等。因此南北朝設縣，皆在千數百以上，較東漢尚過之。

要之魏晉南北朝一時期的地方政治，只在離心勢力下演進，逐步變成封建性之分割，而結果則地方政權轉而日趨削弱。一到隋唐，轉回頭來，地方政權正式再統轄於中央，而那時的地方政權，卻再不能像兩漢般的比較有其獨立性。以隋唐與兩漢相較，中央統治地方之權，更密更大，實為中央集權更進一步之完成。在此方面，隋唐的統一政府，其實際內容，與秦漢又遠異。

唐代地方行政最低級為縣，全國凡一千五百七十三縣。此據玄宗天寶初年。

較西漢略多二百餘縣，所增不到六分之一。武德初，上縣六千戶以上，中縣二千戶以上，下縣一千戶以上。開元中，改上縣六千戶以上，中縣三千戶以上，未滿三千戶為下縣。漢制則以萬戶以上縣為「縣令」，萬戶以下縣曰「縣長」。

縣以上為州或郡。

州長官為刺史，郡長官為太守。自漢季以來，刺史總統諸郡賦政於外，猶如後代之巡撫、總督，較之漢代僅屬司察之任者權位大異。而隋唐刺史，則猶後代之知府及直隸知州，與太守僅為互名，已無分別。此為隋唐減削地方政權之一例。又唐制四萬戶以上為上州，二萬戶以上為中州，二萬戶以下為下州。西漢太守一郡戶口有多至二百萬以上者。西漢一縣戶口，亦有四、五萬以上者。可見漢、唐太守權位之迥乎不侔。

全國州府凡三百五十八。

較西漢增至兩倍外，此又唐代減削地方政權之一例。隋郡一百九十，雖視兩漢為多，然較南北朝已大減矣。唐則視隋又增。

上州刺史只從三品，即第六級官。中、下州刺史正四品。即第七級官。

刺史的地位權任，旣遠非漢比，又掾吏辟署之權亦削，大部均歸中央。

北齊武平中，後主失政，多有佞幸，乃賜其賣官，分占州、郡，下及鄉官，多降中旨，故有敕用州主簿、郡功曹者。自後州、郡辟士之權寢移於朝廷。後周蘇綽傳：「令刺史府官則命於天朝，其州吏以下，並牧守自置」，則猶存古意。隋開皇二年，明令罷辟署，令吏部除授品官，為州、郡佐官。唐雖間有辟署，然仕進之途大抵由科目矣。沈既濟疏：「今諸道節度、都團練、觀察、租庸等使，自判官、副將以下皆使自擇，則辟吏之法已試於今，但未及州、縣耳。」韓佽傳云：「佽為桂管觀察使，部二十餘州，自參軍至縣令三百餘員，吏部所補纔十一，餘皆觀察使量才補職」，則并州、縣亦有為觀察所置者。然桂管偏區，自與腹地不同也。

於是中央政務日繁，地方事權日輕。

牛弘問劉炫：「魏、齊之時，令史從容而已，今則不遑寧處，其事何由？」炫曰：「往者州惟置紀綱，郡置守、丞，縣惟令而已。其具僚則長官自辟。受詔赴任，每州不過數十。今則不然，大小之官悉由吏部，纖介之跡皆屬考功，所以繁也。」

這又是隋唐大一統政府與秦漢不同一要點。